Sentenza della Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Sardegna,
n. 887 del 27 agosto 1997
(L'affidamento di consulenze esterne alla p.a. ha carattere eccezionale ed è subordinato sia all'impossibilità di attingere al personale disponibile, sia alla complessità delle problematiche, richiedenti professionalità eccedenti quelle normali dei dipendenti, sia al carattere non continuativo delle attività. La consulenza è illegittima se la durata di essa è indice di mascheramento di un rapporto di pubblico impiego.
Negli Enti Locali, il ricorso a professionalità esterne è possibile anche a prescindere dall'adozione dei regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, ai quali è demandata dalla legge la previsione di «collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità».
La mancanza di un regolamento non può costituire per se stessa elemento costitutivo di danno erariale a carico degli amministratori pubblici.
Gli amministratori pubblici, in quanto componenti di organi collegiali, possono essere chiamati a rispondere solo per danni erariali che scaturiscano dall'attività volitiva in quella sede espletata.
La colpa grave ai fini della
responsabilità degli amministratori pubblici - inquadrata nella nozione di
colpa professionale di cui all'art. 1176, 2° comma c.c. - va identificata nel particolare e oculato grado di diligenza
richiesto all'amministratore pubblico)
(Omissis)
FATTO
Con atto di citazione del 15 dicembre 1994 il procuratore regionale presso questa Corte ha convenuto in giudizio gli amministratori del Comune di Carbonia che, nell'approvare la deliberazione n. 1639 del 21 novembre 1988, hanno conferito al dr. P. N., commercialista, l'incarico di provvedere agli adempimenti di cui alla legge n. 154 del 1988, con la motivazione di non poter adempiere agli obblighi previsti da detta legge entro il termine del 21 dicembre 1988.
Dalla ricostruzione dei fatti operata dall'organo requirente risulta che, con
successiva deliberazione del 16 dicembre 1988 n. 1809, la giunta municipale
approvava la relativa convenzione e l'onorario (stabilito in L. 120.000.000
oltre a IVA al 19%). Con altra nota, a firma del sindaco, dell'11 novembre 1991,
veniva precisato che l'esatto importo, liquidato al dr. N., è stato di L.
118.216.000 e che il ricorso al professionista fu reso necessario non solo
dalla ristrettezza dei termini imposti dalla legge, ma anche da gravi carenze di
organico.
L'attore, nel premettere che l'ente pubblico può ricorrere a incarichi esterni solo per ragioni a carattere eccezionale e sempre che non esistano professionalità interne idonee allo scopo da raggiungersi, sostiene che il dipartimento finanziario del comune di Carbonia aveva un organico di 14 unità, di cui 8 a tempo pieno e 6 a tempo determinato, atto ad assolvere i compiti affidati al detto commercialista e pertanto il compenso a lui corrisposto costituirebbe danno erariale del quale gli amministratori convenuti devono rispondere.
Si è costituito in data 30 giugno 1995 per B. U. P., L. P., P.
C. e N. C. l'avv. L. Mastino il quale ha così eccepito in
ordine alla pretesa attrice:
1) l'azione si sarebbe
prescritta ai sensi dell'art. 58 della legge 8 giugno 1990 n. 142 essendo
trascorsi oltre cinque anni tra la data della deliberazione causativa
dell'asserito danno erariale (21 novembre 1988) e l'atto di citazione;
2) nel merito deduce
l'infondatezza della domanda, dal momento che il ricorso a un professionista
sarebbe giustificato dalla complessità degli adempimenti fiscali fissati dalla
legge n. 154 del 1988. Ciò, del resto, sarebbe comprovato da una circolare
dell'Associazione nazionale dei comuni italiani del 28 giugno 1988 che suggerì,
nell'occasione dell'emanazione della nuova normativa, la consulenza di esperti.
Il difensore, inoltre, contesta i dati riferiti nell'atto di citazione sulla
presenza di personale all'interno del comune in grado di effettuare tale
compito, in quanto l'organico prevedeva la presenza di un solo funzionario di 6º
livello addetto alla contabilità IVA che non era in grado di svolgere la
complessa attività di che trattasi.
Analoghe considerazioni hanno svolto l'avv. A. Azzena per S. O. e
l'avv. F. Macis per G. F.e C. G.. In
particolare l'avv. Azzena ha sottolineato come, all'interno del comune, solo due
funzionari potevano avere la professionalità specifica per assolvere ai compiti
demandati al consulente esterno, ma erano assorbiti dai propri compiti
istituzionali.
In seguito alla pubblica udienza del 7 marzo 1996 la sezione, non ritenendo la causa matura per la decisione, ha emanato l'ordinanza n. 0160R/96 con la quale si è disposto che il segretario comunale di Carbonia fornisse le seguenti informazioni e allegazioni documentali:
1) un dettagliato rapporto
sull'attività svolta dal dr. N. in esecuzione della deliberazione n. 1639 del
21 novembre 1988;
2) notizie sui criteri in
base ai quali è stato determinato il corrispettivo di L. 118.216.000 da
corrispondere al predetto professionista;
3) un prospetto contenente
l'elencazione delle competenze dei settori di cui all'allegato A alla nota del 2
giugno 1992, nella quale la pianta organica degli uffici del dipartimento
finanziario risultava rappresentata unitariamente per i settori bilancio finanza
e tributi.
In esecuzione del citato provvedimento istruttorio, in data 5 luglio 1996, ha
fornito una risposta il funzionario interessato, trasmettendo una relazione del
dr. N. dalla quale risulta l'attività da lui svolta, nonché una dettagliata
pianta organica degli impiegati addetti al comune. Non è stato invece in grado
di chiarire sulla base di quali parametri sia stato calcolato il compenso a
detto professionista.
Nell'odierna pubblica udienza i difensori dei convenuti e il rappresentante del
pubblico ministero hanno insistito nelle deduzioni già contenute nei rispettivi
atti scritti. In particolare il procuratore regionale ha sostenuto che, se per
un verso la complessità degli adempimenti fiscali richiesti dalla normativa
contenuta nella legge n. 154 poteva rendere congruo il ricorso ad una consulenza
professionale che facesse luce sulle difficoltà interpretative e attuative delle
innovazioni introdotte, tale complessità non poteva comunque giustificare
l'affidamento di compiti meramente esecutivi di lunga durata, che ben potevano
essere affidati a impiegati del comune.
DIRITTO
Preliminarmente va esaminata l'eccezione di prescrizione dell'azione sollevata dai difensori dei convenuti nella considerazione che sono trascorsi oltre cinque anni tra la data della deliberazione dell'asserito danno erariale (21 novembre 1988) e l'atto di citazione (15 dicembre 1994).
Invero, la giurisprudenza costante di questa Corte ha chiarito che, secondo i
principi generali che attengono alla prescrizione del diritto ex art. 2935 c.c.,
l'inizio di decorrenza del termine prescrizionale va fissato con riferimento al
momento in cui il diritto erariale può essere fatto valere: ne deriva che, nel
caso di danno riferito all'esborso di somme di denaro da parte dell'ente
pubblico, tale decorrenza coincide con la liquidazione della relativa somma
(sez. I, 27 ottobre 1994 n. 154, tra le tante). Prima di tale momento, del
resto, l'asserito danno per l'erario difetta dei requisiti di concretezza e
attualità, tanto da non poter giustificare l'esercizio dell'azione di
responsabilità da parte del procuratore regionale a tutela degli interessi
dell'erario (sez. II, n. 13/A del
2 aprile 1996).
Passando al merito della controversia va subito precisato che, il ricorso a
consulenze affidate a soggetti esterni all'amministrazione - per costante
giurisprudenza di questa Corte - ha carattere eccezionale ed è subordinato sia
all'impossibilità di attingere all'apporto del personale a disposizione, sia
alla complessità delle problematiche da risolvere richiedenti professionalità
eccedenti le normali competenze degli impiegati, che al carattere non
continuativo
delle attività (sez. I, n. 130/1986; sez. II, 6 febbraio 1990 n. 62; sez. giur.
Sicilia, n. 78 del 9 aprile 1996).
Per quanto riguarda in particolare gli enti locali, è stato anche chiarito che
l'opzione per una professionalità esterna è possibile, anche dopo l'avvento
della legge 8 giugno 1990 n. 142 - nella presenza dei presupposti sopra
accennati - anche a prescindere dall'adozione dei regolamenti di cui all'art.
51, ottavo comma di detta legge di riordino degli enti locali, ai quali è
demandata la previsione di «collaborazioni esterne ad alto contenuto di
professionalità»; appare evidente infatti come la carenza di tali atti generali
non possa costituire per se stessa elemento costitutivo di danno erariale, dal
momento che nel presente giudizio non è in discussione la legittimità degli atti
di affidamento della consulenza quanto il comportamento degli amministratori in
relazione al realizzarsi di un ingiustificato depauperamento per l'erario (sez. giur. Campania, n. 63 dell'8 agosto 1996).
Si tratta pertanto di calare nel caso concreto i principi elaborati dalla
giurisprudenza di questa corte in materia di consulenze esterne, onde verificare
la sussistenza di un danno erariale e la presenza dell'elemento psicologico
della colpa grave in capo ai convenuti.
Per quanto specificamente concerne l'oggetto della consulenza affidata al dr.
N., come chiaramente emerge dagli atti di causa, essa ha riguardato gli
adempimenti fiscali previsti dall'art. 9 del decreto-legge 14 marzo 1988 n. 70
(così come convertito dalla legge 13 maggio 1988 n. 154) il quale ha differito
al 31 ottobre 1988 i termini fissati per gli enti locali ai fini della
predisposizione delle dichiarazioni e dei versamenti relativi all'imposta sul
valore aggiunto e all'imposta sul reddito per periodi anteriori al 1º gennaio
1988.
L'esigenza di differimento del termine originariamente previsto, a quanto
risulta anche dalla stampa economica dell'epoca - opinatamente evocata dalla
difesa - trasse origine da una situazione di obiettiva difficoltà in cui si
trovarono gli enti locali a interpretare la nuova normativa e a predisporre gli
atti conseguenti entro il termine fissato.
Vero è che sul punto non si può condividere l'assunto difensivo secondo il quale
i comuni si trovarono improvvisamente a dover fronteggiare l'obbligo della
predisposizione della contabilità ai fini IVA cui non erano preparati, dato che
fino ad allora erano stati adusi alla redazione di una mera contabilità di tipo
finanziario: e infatti l'assoggettamento degli enti pubblici a tale obbligo
risale al d.P.R. n. 633 del 1972.
Tuttavia ad escludere la colpa grave degli amministratori, così come richiesta
dall'art. 3, primo e secondo comma del decreto-legge 23 ottobre 1996 n. 543
convertito nella legge 20 dicembre 1996 n. 639, concorrono due distinti ordini
di considerazioni.
Per un verso la situazione di obiettiva urgenza che il comune si trovò a gestire
in seguito all'emanazione del decreto-legge n. 70 del 1988 era effettiva, tanto
che fu la stessa associazione dei comuni italiani a suggerire il ricorso a un
commercialista per farvi fronte.
Per altro verso deve essere particolarmente considerato che l'impellenza di
ottemperare al dettato di legge non derivava affatto da ritardi o omissioni
direttamente ascrivibili ex se al comportamento dei componenti della giunta,
essendo tali adempimenti fiscali normali compiti della struttura amministrativa:
né, sotto tale aspetto, la domanda attrice contiene alcun accenno a fatti di
responsabilità che concernano il mancato controllo del personale in epoca
precedente all'affidamento della consulenza di che trattasi.
Né, del resto, un tale titolo di responsabilità poteva facilmente essere
ipotizzato per gli amministratori che, in quanto componenti di organi
collegiali, possono essere chiamati a rispondere solo per danni erariali che
scaturiscano dall'attività volitiva in quella sede espletata.
In altri termini gli amministratori vocati in giudizio si sono limitati a
risolvere un problema contingente del comune attraverso uno strumento - quello
della consulenza professionale - per sé consentito dall'ordinamento e la cui
scelta certamente rientra nell'area della discrezionalità amministrativa non
sindacabile in questa sede in quanto non travalicante i limiti ad essa posti.
A tal punto però l'organo requirente contesta proprio l'ambito della consulenza,
affermando che questa avrebbe dovuto limitarsi agli aspetti interpretativi della
normativa introdotta dalla legge n. 154, con esclusione quindi di tutte le
attività materiali conseguenti (compilazione di registri, allegazione di
fatture, ecc.). Viene in definitiva osservato come l'incarico conferito al dr.
N. non si sia risolto in una «consulenza» in senso stretto, ma si sia esteso
a
una serie di attività di esecuzione e mera applicazione della norma tributaria
che ben potevano essere svolte dal personale del comune.
In realtà dall'esame dell'oggetto della convenzione stipulata col dr. N. e
dalla lettura della normativa in applicazione non sembra che la distinzione
operata dal pubblico ministero sia di facile e sicura prospettazione. Come
infatti si evince dalla lettura dell'art. 9 si trattava, tra l'altro, di
individuare le fatture d'acquisto relative a beni e servizi «rilevanti» ai fini
IVA per tutti gli anni oggetto della sanatoria; orbene, non è chi non veda come
tale cernita dei
documenti contabili, che il pubblico ministero giudica «operazione materiale»,
imponeva l'espressione di un giudizio critico che si poneva quale diretta
espressione della stessa interpretazione della legge.
Tuttavia, dato anche per ammesso che la distinzione in questione potesse essere
operata, è discutibile che, nell'urgenza del rispetto dei ristretti termini di
operatività, potesse essere ipotizzato un proficuo raccordo tra l'attività del
commercialista incaricato e la struttura amministrativa la quale oltretutto -
come è stato accertato in sede istruttoria - comprendeva un solo funzionario di
8ª qualifica e nessuno di 7ª.
D'altra parte in presenza di rilevata carenza (colpevole o meno) della struttura
rispetto all'entità degli adempimenti da portare a termine, non può ascriversi a
grave negligenza dell'amministratore, non munito di specifica professionalità
nella materia, l'errore in cui possa essere incorso in ordine a quanto poteva
essere legittimamente sottratto alla struttura burocratica.
Da ultimo nessun rilievo può assumere la circostanza della durata complessiva
dell'attività svolta dal dr. N., dal momento che essa, per se stessa, non può
assurgere a elemento di illegittimità della consulenza, se non in quanto sia
indice del mascheramento di un rapporto di pubblico impiego, il che è nella
specie da escludere, ovvero di compiti che potevano essere svolti dalla
struttura propria dell'ente (sez. I, dec. n. 130/1986 cit. e 30 ottobre 1986 n.
675).
Conclusivamente la scelta operata dagli amministratori che approvarono la
deliberazione n. 1639 del 21 novembre 1988 non appare viziata da macroscopica
irrazionalità, sia con riguardo al determinarsi della situazione di difficoltà e
urgenza in cui il comune di Carbonia venne a trovarsi in seguito all'entrata in
vigore del decreto-legge n. 70 del 1988, sia relativamente alla scelta di
ricorrere a un professionista esterno, sia infine con riferimento al
contenuto ed alle modalità della convenzione con questi stipulata.
Il che significa che, nel caso all'esame, oltre a non risultare in modo
inequivoco provata la sussistenza di un danno per l'erario, difetta nei
convenuti il requisito della colpa grave il quale - inquadrato nella nozione di
colpa professionale di cui all'art. 1176, secondo comma c.c. - va identificato
come il particolare e oculato grado di diligenza che deve essere richiamato ad
un amministratore pubblico (Cass. 13 novembre 1970 n. 2392; sez. giur. Lazio, 12
luglio 1995 n. 36).
(Omissis)
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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