Sentenza della Corte dei Conti, sez. 3a giurisdizionale centrale, n. 78 del 13 marzo 2002

Sentenza della Corte dei Conti, Sezione terza giurisdizionale centrale, n. 78 del 13 marzo 2002

(Non sussiste la responsabilità dei componenti degli organi politici di una P.A. che abbiano approvato una delibera illegittima e produttiva di danno erariale, quando, dubitando della legittimità della proposta di delibera prima dell'approvazione, abbiano richiamato su di essa l'attenzione degli uffici tecnici o amministrativi titolari dell'istruttoria, dimostrando così da un lato di avere svolto in modo ponderato la loro funzione e dall'altro allertando e ulteriormente responsabilizzando i funzionari responsabili dell'istruttoria. Infatti dall'aver richiesto un supplemento istruttorio, gli amministratori debbono ragionevolmente attendersi un'istruttoria particolarmente accurata, provenendo da funzionari il cui ruolo attivo e responsabile rispetto alla delibera che si va ad assumere è stato ben sottolineato dagli amministratori stessi.

Non può condividersi l'assunto della sostanziale inaffidabilità degli appartenenti agli uffici amministrativi e tecnici di una P. A., tutte le volte che siano chiamati ad esercitare funzioni che potranno avere effetti anche su se medesimi)

LA CORTE DI CONTI,

SEZ. III GIURISDIZIONALE CENTRALE

composta dai seguenti magistrati:
dott. Gaetano Pellegrino presidente
dott. Giuseppe David consigliere
dott. Angelo De Marco consigliere
dott. Luciano Calamaro consigliere
dott. Eugenio Francesco Schlitzer consigliere rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso d'appello iscritto al n. N. 13337 del registro di segreteria, presentato da M. C., D. L. e O. T., tutti rappresentati e difesi dagli avv. E. Bulfone e M. E. Verino, con domicilio eletto nello studio del secondo in Roma, (....), avverso la sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Friuli Venezia Giulia n. 489/EL/00;

Vista l'impugnata sentenza, depositata il 19/10/2000 e notificata l'8/11/2000.
Visti l'atto d'appello, notificato al Procuratore regionale il 5 gennaio 2001 e depositato il 2 febbraio 2001;
Visti gli atti ed i documenti di causa tutti;
Uditi alla pubblica udienza del 22 giugno 2001 il relatore cons. Eugenio Francesco Schlitzer, l'avv. M. E. Verino per gli appellanti, nonché il P.M. nella persona del vice P.G. Angelo Raffaele De Dominicis.

Considerato in
FATTO

Con la sentenza in epigrafe la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Friuli V.G. condannava D. L., O. T., M. C., G. T. e D. V., i primi tre quali assessori, il quarto segretario comunale e l'ultima quale capo ufficio ragioneria, del Comune di Manzano (UD), a risarcire all'ente locale la somma complessiva di lire 1.490.000 ciascuno oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali e spese del giudizio.

La vicenda produttiva del danno erariale atteneva ad una polizza assicurativa a favore dei dipendenti del comune di Manzano, estesa anche alla copertura dei rischi da responsabilità amministrativo contabile.

Infatti la giunta municipale con delibera n. 180 del 26 marzo 1997, aveva approvato, ai sensi degli artt. 7 e 45 del Contratto collettivo nazionale di lavoro per il personale del comparto Regioni-Autonomie locali (G.U. n. 61 del 14 marzo 1997), la stipulazione di una polizza assicurativa al fine di coprire “...la responsabilità patrimoniale dei dipendenti che svolgono particolari mansioni...”. L' impresa assicuratrice (omissis) era obbligata a tenere indenne il dipendente assicurato da quanto lo stesso fosse tenuto a pagare per “...perdite patrimoniali cagionate a terzi, compreso lo Stato e l'Ente pubblico di appartenenza, in conseguenza di atti, fatti od omissioni di cui dovesse rispondere a norma di legge a titolo di responsabilità civile, di responsabilità amministrativa e responsabilità contabile e formale...” (pag. 4 sent. impugnata). La polizza copriva i rischi relativi a sedici dipendenti, con un premio annuo di lire 7.450.000.

Al seguito dell'istruttoria e delle deduzioni all'invito ex art. 5 legge 19/94, il procuratore regionale aveva convenuto in giudizio gli assessori L., C. e T., nonché i funzionari T. e V. sostenendo l'illiceità ed il conseguente danno erariale connesso al pagamento dei premi negli anni 1997-1999, nella parte diretta alla copertura del rischio da responsabilità amministrativo contabile (50% dei premi complessivamente pagati, determinato ex art. 1226 c.c. per un importo di lire 7.450.000).

La sezione regionale riteneva configurata la responsabilità amministrativo contabile in considerazione dell'avvenuta stipulazione della polizza predetta.

Il danno veniva quantificato nell'importo richiesto nella domanda (L. 7.450.000) e posto a carico dei convenuti ripartito in parti uguali, oltre alla rivalutazione monetaria, interessi e spese del giudizio.

Avverso la sentenza si sono appellati gli assessori C., L. e T. deducendo i seguenti motivi:

-Errata equiparazione della posizione soggettiva degli amministratori a quella dei funzionari. Difetto di colpa grave.

Viene evidenziato che eventuali addebiti potrebbero al più venire mossi ai funzionari che, dotati di specifiche competenze tecnico-contabili e giuridiche, avrebbero potuto, alla luce delle proprie cognizioni, rilevare una possibile illegittimità della polizza.

-Omessa graduazione degli addebiti. Anche nella ritenuta ipotesi di condotta imputabile ai componenti della giunta, la sentenza ha omesso di operare la dovuta graduazione della responsabilità, in relazione all'apporto causale.

-Errata quantificazione del danno erariale, valutato nella “esorbitante”, misura di lire 7.450.000, pari al 50% dei premi pagati dal comune nel biennio 97-99 in quanto “...la riduzione del premio con l'inserimento della clausola di rivalsa nei confronti dei dipendenti per fatti determinati da colpa grave degli stessi, non ammonterebbe al 50% del premio, ma al 25%, per un totale di L. 3.725.000.

In data 6 marzo 2001 la Procura generale ha depositato le proprie conclusioni scritte sull'appello che precede. In esse ha preliminarmente dedotto l'inammissibilità dell'appello ai sensi dell'art. 67 t.u. n. 1214/1934, essendo, per ciascuno dei condannati, l'addebito inferiore ai cinque milioni di lire che la norma anzidetta individua come limite minimo per proporre appello.

Nel merito osserva poi parte pubblica appellata in replica a ciascuno dei tre motivi d'appello, per quanto riguarda il primo che risultando palese che nella fattispecie i pareri espressi dai funzionari, diretti ad ottenere sostanzialmente un indebito beneficio a carico delle finanze pubbliche, erano privi di quel requisito di imparzialità e dovevano essere valutate con particolare ed accurata ponderazione, non essendo esclusa la possibilità, per gli amministratori, di acquisire da altre fonti informative gli elementi per pervenire ad una corretta decisione.

Circa la graduazione della somma imputata a ciascuno dei condannati (ripartizione in parti uguali), va respinta la relativa doglianza nella considerazione che nella vicenda non vi è stata effettiva prevalenza nella condotta illecita dell'apparato amministrativo rispetto agli amministratori , essendosi fra essi realizzato un confronto sulla soluzione da adottare , poi superato di comune accordo, sicché deve confermarsi la valutazione di equivalente partecipazione dei convenuti nella realizzazione del fatto dannoso.

Ciò è tuttavia irrilevante in quanto detta riduzione, non concretamente attivata ma solo comunicata in via di ipotesi dall'omissis con la nota del 15.12.1999, riguarderebbe comunque tutte le situazioni di possibile azione di rivalsa nei confronti del dipendente nei casi in cui lo stesso avesse agito con “colpa grave”, e quindi anche con riferimento ai casi di responsabilità civile “verso terzi”. Si tratta pertanto di un parametro inidoneo ad “isolare” i casi di responsabilità amministrativo contabile.

Ritenuto in
DIRITTO

Viene in primo luogo in rilievo l'eccezione di inammissibilità dell'appello ai sensi dell'art. 67 t.u. n. 1214/1934.

Rileva in proposito parte pubblica che per ciascuno dei condannati l'addebito è inferiore ai cinque milioni di lire somma che la norma anzidetta individua come limite minimo per proporre appello: non rileverebbe in contrario che il danno complessivo ammonti ad una somma superiore. Infatti, dal principio di personalizzazione della responsabilità amministrativa (art. 1 comma 1-quater legge 14.1.1994 n. 20) conseguirebbe che nella fattispecie ciascuno dei condannati debba rispondere esclusivamente per l'importo di lire 1.490.000, correttamente ed individualmente indicato nella sentenza senza alcuna possibilità di estensione del debito agli altri.

L'impugnata sentenza, pur definendo un unico giudizio, ha pertanto deciso cinque diverse domande risarcitorie indirizzate ciascuna ad uno dei soggetti convenuti (cd. “cumulo soggettivo “ -art. 33 c.p.c.) e la condanna ad un importo inferiore ai cinque milioni renderebbe pertanto , per ciascuno degli attuali appellanti, inammissibile il gravame.

La pur apparentemente suggestiva prospettazione che precede non è in realtà fondata, poiché l'antica norma di riferimento deve ritenersi di fatto espunta dalla nuova disciplina legislativa della responsabilità amministrativa nella quale non si inserirebbe agevolmente.

Inoltre occorre tener conto che la pretesa limitazione dell'accesso al rimedio dell'appello finirebbe per vulnerare senza valida ragione il diritto di difesa di funzionari e dipendenti pubblici chiamati a rispondere di danni erariali, diritto com'è noto costituzionalmente garantito dall'art. 24 Costituzione.

Ancora sotto il profilo della compatibilità costituzionale del permanere dell'art. 67 cit. nel rinnovato processo contabile si verrebbe ad incidere con ogni probabilità sull'art. 111 nella sua nuova formulazione. E' questo peraltro aspetto che, per la sua complessità il collegio non ritiene necessario affrontare e risolvere in questa sede, essendovi già sufficienti elementi per respingere l'eccezione in questione.

Infatti si deve ricordare che il nuovo processo contabile prevede che al convenuto, definitivamente assolto nel merito, vadano rimborsate le spese legali. Ora escludere la possibilità di gravame avverso condanne inferiori al ricordato limite comporta per il convenuto non solo il consolidarsi degli effetti patrimoniali negativi quanto ad importo della condanna ma anche analogo effetto quanto alle spese legali che rimarranno anch'esse definitivamente a suo carico. L'art. 67 cit. cioè, ove fosse ancora vigente produrrebbe effetti inizialmente non previsti ed acquisterebbe una portata limitativa in concreto ben maggiore.

L'effetto amplificato della norma inserita nel nuovo quadro normativo di riferimento, viene sottolineato, come del resto emerge proprio nella prospettazione dell'eccezione, dal carattere personale della responsabilità amministrativa, innovativamente introdotto, ove si accedesse alla tesi di considerare, nel caso di pluralità di condannati, non il danno complessivamente oggetto della condanna ma le singole quote di ciascuno.

Ancora, non si vede come agevolmente potrebbe inserirsi la norma in questione nel meccanismo degli appelli reciproci tra condannati portatori di posizioni sostanziali e processuali contrapposte, con inevitabile ripercussione sul limite delle quote di danno a ciascuno dei condannati attribuite.

I cennati aspetti innovativi dimostrano, ad avviso del collegio che dal nuovo impianto normativo l'antica norma deve ritenersi espunta.

A conferma di ciò si consideri che, trattandosi come s'è detto di norma eccezionale e limitativa di un diritto costituzionalmente garantito, la sua sopravvivenza ad un'evoluzione normativa che generalmente rimodula la responsabilità amministrativa ed il suo processo avrebbe dovuto essere specificamente ribadita dal legislatore.

Passando ora al merito del giudizio viene in rilievo il primo dei motivi d'appello relativo all'equiparazione, ritenuta errata, della posizione soggettiva dei funzionari a quella degli amministratori ed al difetto di colpa grave in questi ultimi.

Il motivo è fondato e comporta l'accoglimento del gravame.

Occorre partire dal nuovo sistema di responsabilità amministrativa nel quale, in coerenza con il ricordato principio di separazione tra politica e gestione, il legislatore ha precisato che, “nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi, la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l'esecuzione” (art. 1/ter della legge n. 20 cit.). La norma si applica anche ai casi in cui l'istruttoria e la conclusiva proposta di delibera o, più in generale, del provvedimento finale abbiano prodotto un danno ingiusto.

Il caso di specie concerne le responsabilità per il danno relativo alla stipula di una polizza assicurativa a favore dei dipendenti del comune di Manzano, estesa anche alla copertura dei rischi da responsabilità amministrativo - contabile. Ha affermato in proposito il giudice di primo grado che “...non può escludersi anche una responsabilità dei componenti della giunta che approvarono la delibera in parola; questi hanno concordemente affermato di aver deliberato dopo aver richiesto un secondo esame più approfondito della questione, giacché inizialmente dubitarono della legittimità di una assicurazione a favore dei dipendenti con oneri a carico del bilancio comunale. Nella fattispecie la gravità della colpa consiste proprio nell'essersi rimessi, dopo aver percepito l'illiceità della proposta delibera, acriticamente alle valutazioni di coloro che, in definitiva, avrebbero tratto giovamento dalla delibera...”.

Il collegio non condivide queste considerazioni. Esse contrastano con il ricordato riparto normativo di competenze e conseguenti responsabilità tra amministratori e dirigenti o funzionari di minor livello.

In coerenza con questo riparto gli amministratori oggi in giudizio, proprio perché inizialmente dubitarono della legittimità, richiamarono su di essa l'attenzione degli “uffici tecnici o amministrativi” così indubbiamente dando da un lato dimostrazione di avere svolto in modo ponderato la loro funzione e dall'altro allertando e quindi ulteriormente responsabilizzando i funzionari responsabili dell'istruttoria.

Non condivisibile quindi il rilievo dei primi giudici di essersi rimessi nella fase successiva “acriticamente” alle “valutazioni di coloro che, in definitiva, avrebbero tratto giovamento dalla delibera”.

Duplice il dissenso del collegio.

In primo luogo sull'asserito comportamento acritico degli appellanti che tale appare solo se si trascura quanto, criticamente si potrebbe dire, essi avevano fatto in precedenza e che finiva per escludere un ulteriore approfondimento delle valutazioni istruttorie sia perché non rientranti nel ruolo degli amministratori se duplicazione di attività propria della struttura organizzativa di supporto sia perché si sarebbe innescata una sorta di ping-pong burocratico.

In realtà l'aver richiesto un supplemento istruttorio avrebbe dovuto tranquillizzare gli amministratori che dovevano ragionevolmente attendersi un'istruttoria particolarmente accurata provenendo da funzionari il cui ruolo attivo e responsabile rispetto alla delibera che si andava ad assumere era stato ben sottolineato, fosse anche solo per fatti concludenti, dagli amministratori.

Quanto al rilievo dei primi giudici che l'istruttoria proveniva proprio da funzionari che anch'essi avrebbero tratto vantaggio dalle delibera è ragionamento che, come spesso malamente si dice, “prova troppo”. Duplice anche qui l'ordine delle considerazioni contrarie.

In primo luogo il coinvolgimento negli effetti della delibera si sarebbe potuto ritenere uno stimolo a meglio operare per evitare sospetti od accuse di interessi privati nell'esercizio di funzioni del proprio ufficio.

In secondo luogo non può condividersi l'assunto, implicito nell'affermazione dei primi giudici, della sostanziale inaffidabilità degli appartenenti agli uffici amministrativi e tecnici di una pubblica amministrazione tutte le volte che siano chiamati ad esercitare funzioni che potranno avere effetti anche su se medesimi. Si pensi ad esempio agli uffici del personale nella gestione delle competenze economiche accessorie ed eventuali.

Le conseguenze dell'affermarsi di un criterio del genere sarebbero invero gravi per il corretto funzionamento degli apparati organizzativi delle amministrazioni pubbliche.

L'accoglimento del motivo d'appello comporta quello del gravame. Rimangono assorbiti gli ulteriori motivi, divenuti ininfluenti sulla soluzione della controversia, ormai interamente risolta.

Dato l'esito del presente giudizio non è luogo a pronuncia per le spese.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando dichiara ammissibile ed accoglie l'appello in epigrafe proposto da M. C., D. L. e O.T. e, per l'effetto, annulla la statuizione di condanna nei loro confronti pronunciata con sentenza della sezione giurisdizionale per la regione Friuli Venezia Giulia n. 489/EL/00 depositata il 19 ottobre 2000;

Nulla per le spese.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 22 giugno 2001.

L'estensore (dott. Eugenio F. Schlitzer)

Il presidente (dott. Gaetano Pellegrino)

Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi