Sentenza della Corte dei Conti, Sezione prima giurisdizionale centrale d'appello, n. 340/A del 30 ottobre 2003
(Il danno all’immagine previsto per la persona fisica è estensibile alla persona giuridica. In forza della diversità tra persona fisica e persona giuridica, il risarcimento della lesione è limitato alla sola sfera patrimoniale dell’ente sub specie di danno emergente o di lucro cessante; infatti il danno morale ex art. 2059 c.c. è incompatibile con la natura della persona giuridica.
Il danno all’immagine della P.A., conseguente alla condotta illecita dei pubblici funzionari che scredita la P.A stessa è suscettibile di una valutazione patrimoniale sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso, la cui cognizione spetta alla Corte dei Conti.
La lesione del diritto
all’immagine della P.A. fatta valere nel giudizio di responsabilità
amministrativo-contabile, non proviene da un qualsiasi comportamento, ma da comportamenti illeciti contrari ai doveri d’ufficio
di chi è
legato da rapporto di servizio con la P.A.. Questi fatti possono incidere sui
rapporti tra P.A. e cittadini, ingenerando in questi la convinzione che la P.A. non sia conformata ai
principi fissati dalla Costituzione, ma sia strutturata attraverso un esercizio
distorto dei pubblici poteri.
Ai fini risarcitori o riparatori la potenzialità dannosa va saggiata nei singoli casi.
Assumono rilievo in relazione all’an ed al quantum del danno all’immagine i
seguenti elementi: l’attività dell’ente, organo, ufficio dell’autore del danno; la posizione funzionale dell’autore dell’illecito, che assume maggior
gravità in caso di posizione di vertice; la sporadicità o la continuità o la
reiterazione dei comportamenti illeciti; la necessità
o meno di interventi sostitutivi o riparatori dell’attività illecitamente
tenuta; in ipotesi di tangenti, l’entità del denaro ricevuto; la negativa impressione
nell’opinione pubblica, tale da suscitare sfiducia nei confronti dell’ente. Il risarcimento del danno all’immagine, va pertanto determinato in via
equitativa sotto il profilo del danno emergente - costi del mancato conseguimento
della finalità pubblica, dell’inefficienza e inefficacia dell’organizzazione,
ecc. - o del lucro cessante - vantaggi derivanti
alla P.A. dell’adesione dei cittadini - ed allontanandosi così sia dal
risarcimento del danno in senso classico che dalla riparazione della sofferenza
tipica del danno morale)
LA CORTE DI CONTI
SEZ. I GIURISDIZIONALE CENTRALE D'APPELLO
composta dai Magistrati:
DOTT. TULLIO SIMONETTI PRESIDENTE
DOTT. FRANCESCO PEZZELLA CONSIGLIERE
DOTT. NICOLA MASTROPASQUA CONSIGLIERE REL.
DOTT.SSA MARIA TERESA ARGANELLI CONSIGLIERE
DOTT. CORRADO CERBARA CONSIGLIERE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di appello, iscritto al n. 16229 IC/A del registro di Segreteria
proposto dal Sig. B. E., rappresentato e difeso dagli avv. A. Manzi e M.
Zoppolati avverso la sentenza della Sez. Giur. Regione Lombardia n. 837/02/EL
del 16 maggio 2002.
Visti gli atti e documenti di causa;
Uditi alla pubblica udienza dell’8 luglio 2003 il relatore Cons. Nicola
Mastropasqua, l’avv. S. Di Mattia per delega dell’Avv. A. Manzi, nonché il
Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Alfredo
Lener.
Ritenuto in
FATTO
Con atto depositato in data 24 luglio 2002 ed iscritto al n. 16229 IC/A del
registro di segreteria il sig. …rappresentato e difeso dagli Avv. A. Manzi e M.
Zoppolato ha proposto appello avverso.la sentenza della Sezione Giurisdizionale
per la Regione Lombardia, n. 837/02/EL del 16.05.2002.
Con l’impugnata sentenza l’appellante è stato condannato al pagamento in favore
dell’Erario della somma di lire 190.000.000, pari ad euro 98.126,00, oltre
interessi legali e spese di giudizio, per il danno arrecato all’Erario, in
conseguenza di gravi illeciti commessi in concorso con altri soggetti, in
qualità di funzionario tributario addetto all’Ufficio del Nuovo Catasto Edilizio
Urbano del Comune di Milano.
Con atto di citazione in data 10.01.2001, il procuratore regionale per la
Lombardia aveva chiesto la condanna dell’E., al pagamento in favore dell’erario
di lire 356.173.000, per aver ricevuto ed accettato la promessa di somme di
denaro, al fine di compiere atti contrari ai doveri d’ufficio, consistenti
nell’alterazione di schede catastali di vari immobili, nonché di retribuzioni in
denaro non dovute per il sollecito disbrigo di pratiche del suo ufficio.
A tal fine rappresentava che il Ministero delle Finanze – Direzione
Compartimentale per la Regione Lombardia, con nota in data 18 luglio 1995 –
aveva comunicato che presso la Terza Sezione Penale del Tribunale di Milano, si
era instaurato un giudizio con rito ordinario nei confronti- tra gli altri – di
E. B., dipendente dell’U.T.E. di Milano, per i reati p.e p. dagli artt. 81 cpv,
319, 110, 476 1 e II comma, 318 c.p., con l’aggravante di aver commesso i fatti
di cui all’art. 476 c.p. su atti facenti fede a querela di falso, quali le
schede catastali.
Per detti fatti era stato instaurato nei confronti dell’E. procedimento penale,
che riguardava anche una pluralità di soggetti che si 2.erano resi responsabili
in vari anni, di una serie di illeciti in occasione degli adempimenti fiscali
connessi all’applicazione della L. 28.2.1985, n. 47, in tema di condono
edilizio.
Nel giudizio penale erano stati riuniti diversi procedimenti a carico di privati
e dipendenti pubblici, provenienti da 5 distinti decreti di rinvio a giudizio,
nei quali si erano costituiti parte civile il Ministero delle Finanze ed il
Comune di Milano. Il Tribunale pronunciava una prima sentenza di applicazione di
pena ex art. 444 in data 18.2.1994 ed una seconda in data 21.2.1994, nei
confronti di alcuni imputati responsabili dello stesso sistema corruttivo, ed
infine la sentenza n. 854 del 20 marzo 1996, con la quale l’E., insieme con
altri, veniva condannato alla pena di tre anni di reclusione per i reati di
concorso in corruzione, falso e abuso di ufficio continuato. I fatti materiali e
la loro imputabilità all’E. venivano tutti confermati con sentenza della Sezione
Seconda della Corte d’Appello di Milano, in data 20.6.2000, con la quale,
tuttavia, è stato dichiarato non doversi procedere in ordine al reato di
corruzione, perché estinto per prescrizione, ed è stata rideterminata la pena in
ordine al delitto di falso.
L’attività corruttiva, di cui al giudizio penale era diretta, attraverso
l’alterazione dei documenti catastali e altre condotte illecite di dipendenti
dell’Amministrazione finanziaria, del Comune e della Circoscrizione nonché di
componenti della Commissione edilizia, a far conseguire illecitamente i benefici
previsti dalla normativa di condono edilizio di cui all’art. 31 della l. n.
47/95.
Nell’atto di citazione il danno veniva individuato nella lesione del rapporto
sinallagmatico tra prestazione lavorativa e retribuzione percepita
dal.dipendente, atteso che il convenuto aveva sottratto energie lavorative nella
fase di esecuzione del rapporto e la retribuzione aveva assunto la connotazione
di pagamento non dovuto. Veniva inoltre individuato un danno da lesione del
prestigio e dell’immagine della pubblica amministrazione, nella considerazione
che la condotta tenuta dal dipendente aveva violato l’obbligo di fedeltà, che
anch’esso informa il rapporto di lavoro del pubblico dipendente, ingenerando
nell’utente e nel cittadino la convinzione che l’attività pubblica sia
condizionabile dall’esterno e che il mercanteggiare le pubbliche funzioni perda,
in ragione della lata estensione del fenomeno, la connotazione di “fatto
eccezionale”.
Sotto il primo profilo, il danno veniva quantificato in misura pari al cinquanta
per cento della retribuzione percepita negli anni 1990, 1991 e 1992 –
retrostanti alla vicenda giudiziaria -, vale dire in lire 47.673.000 (secondo
dati forniti dal Ministero di appartenenza e versati in atti); sotto il secondo
profilo, in lire 308.500.000.
Nella sentenza impugnata il danno per il primo titolo veniva determinato da £.
45.000.000 e per il secondo in £. 145.000.000.
Nel gravame come primo motivo di doglianza, l’appellante deduce
l’inammissibilità e/o nullità dell’atto di citazione della Procura regionale:
illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, della legge 14 gennaio 1994,
n. 19, per violazione degli artt. 3, 24, 111 cost..
L’appellante deduce la tardività dell’atto di citazione, in quanto notificato
oltre i 120 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle
deduzioni. L’invito a dedurre, notificato il 5 luglio 2000, recava un termine di
trenta giorni per la presentazione delle deduzioni, che quindi 4.avrebbero
dovuto pervenire entro il 4 agosto 2000. Da tale ultima data, i successivi 120
giorni, anche considerando la sospensione feriale, venivano a scadere il 13
gennaio 2000 (recte:2001). La notifica dell’atto di citazione è intervenuta il
23 febbraio 2001, viziando di radicale nullità l’atto stesso e rendendo
improcedibile il giudizio. L’appellante non condivide poi, la tesi che il dies
ad quem del citato termine debba individuarsi nel deposito e non nella notifica
della citazione.
Solleva in caso di diversa interpretazione questione di costituzionalità
dell’art. 5, comma 1, l. n. 19 per violazione degli artt. 3,24,111 cost.
L’appellante eccepisce poi la nullità dell’atto di citazione per
indeterminatezza del petitum: violazione dell’art. 1, comma 1-quater, della
legge n. 20/1994.
La doglianza ritiene di cogliere una contraddizione tra la circostanza che il
procedimento penale coinvolgeva più persone, tutti compartecipi del danno,
mentre la condanna è stata richiesta ed irrogata, tanto per il danno erariale
diretto, quanto per il danno all’immagine della P.A., con imputazione per intero
al solo E..
Con il terzo motivo di doglianza l’appellante eccepisce la prescrizione
dell’azione di risarcimento del danno: violazione dell’art. 1, comma 2, della
legge n. 20/1994 – difetto d’istruttoria.
Erroneamente il giudice di prima istanza ha ritenuto interrotto il termine di
prescrizionale dalla costituzione di parte civile del Ministero delle Finanze,
in quanto detta costituzione è stata revocata nel procedimento penale definito
con la sentenza n. 854/1996, nei confronti di tutti gli imputati prima ancora
dell’udienza per le conclusioni di parte civile del 30 giugno 5.1995 – di ciò è
prova il relativo verbale dibattimentale -, con la conseguenza che, rispetto
all’azione di risarcimento del danno avviata dalla Procura Regionale, era
(quanto meno alla data del 30 giugno 2000) già scaduto il relativo termine di
prescrizione con conseguente inammissibilità della domanda giudiziale che
l’organo requirente ha presentato (facendola precedere dall’invito a dedurre
notificato il 5 luglio 2000) solo il 22 febbraio 2001. Né, secondo l’appellante,
può riconoscersi valore di sanatoria alla costituzione di parte civile del
Ministero delle Finanze nel 1997, in un ulteriore procedimento penale nei
confronti dell’E., per fatti – reato differenti da quelli che sono stati oggetto
della presente controversia.
L’efficacia interruttiva di tale costituzione di parte civile viene inoltre
negata, poiché le voci di danno per cui il Ministero ha agito in sede penale
erano date esclusivamente dai futuri costi di un progetto finalizzato alla
verifica della condizione dei documenti e delle planimetrie del catasto urbano
di Milano; profilo di danno diverso da quelli azionati in questa sede.
Con il quarto motivo di doglianza viene dedotta la violazione del principio di
autonomia delle risultanze del processo penale nell’ambito del giudizio di
responsabilità amministrativa – assenza di motivazione – difetto d’istruttoria.
Con tale censura si afferma che la sentenza penale n. 854 del 1996, posta a
fondamento dell’azione contabile, non ha mai acquistato l’autorità di cosa
giudicata, poiché è stata impugnata con ricorso per Cassazione. Anche se, a
prescindere dal giudicato sostanziale, è possibile utilizzare elementi di prova
assunti nel processo penale, l’impiego delle risultanze penali “può essere
ammesso solo in concorso con le prove raccolte nel processo contabile medesimo,
al fine di delineare il quadro probatorio necessario alla pronuncia di
responsabilità amministrativa”.
Viene poi eccepita l’erronea quantificazione del danno diretto: eccesso di
potere per illogicità e irragionevolezza manifesta.
Erroneamente i primi giudici hanno valutato la “lesione del rapporto
sinallagmatico tra prestazione lavorativa e retribuzione” ai sensi dell’art.
1226 c.c. nel 50% della retribuzione percepita dall’appellante negli anni
1991,1992 e 1993. I reperti della perquisizione domiciliare, “300 cartellette
con documentazione relativa ad altrettanti immobili” oltre ad un timbro
dell’ufficio starebbero a dimostrare che il dipendente svolgeva l’attività
illecita a casa, fuori dell’orario di lavoro.
Infine in ordine alla imputazione e quantificazione del danno all’immagine viene
eccepita la violazione (sotto altro e diverso profilo) dell’art. 1, comma 1-
quater della legge 14 gennaio 1994 n. 20 – violazione (per falsa applicazione)
dell’art. 1226 Cod.Civ. – assenza di motivazione – contraddittorietà – difetto
di istruttoria.
Sotto questo mezzo di gravame si appuntano le critiche all’accertamento e
quantificazione del danno all’immagine svolti dai giudici di prima istanza, da
ultimo ribadite alla luce della decisione delle Sezioni Riunite n. 10/2003/QM
depositata il 23 aprile 2003.
In primo luogo l’appellante si duole del fatto che tali “presunti danni, nel
caso di specie, siano stati ascritti interamente ed esclusivamente al solo Sig.
E., quando invece le parti in causa (odierno appellante e Procura regionale) e
financo il Giudice di prime cure riconoscono espressamente, in accordo tra
loro,che il comportamento dello stesso Sig. E. ha concorso insieme a quello di
altri al verificarsi dell’evento lesivo”.
Nelle proprie conclusioni depositate in data 24 giugno 2003 il Procuratore
Generale articolamene confuta la tesi dell’appellante e chiede la conferma della
sentenza impugnata, che condivide anche nell’impianto motivazionale.
L’appellante ha depositato in data 17 giugno 2003 ulteriore memoria nella quale
ribadisce le proprie tesi.
Nell’udienza di discussione le parti hanno illustrato i rispettivi atti scritti.
Il Pubblico Ministero ha affermato che la Corte di Cassazione ha pronunciato in
data 23 gennaio 2003 sentenza di rigetto del gravame proposto in sede penale
dall’E. senza però depositare copia della sentenza stessa.
Considerato in
DIRITTO
Va in primo luogo esaminata l’eccezione, di improcedibilità dell’azione di danno
per tardiva notifica dell’atto di citazione rispetto all’invito a dedurre.
L’eccezione è basata sulla affermazione che il dies ad quem del termine fissato
dall’art. 5 della l. n. 19/1994 come modificato dalla l. 543/1996 è la data di
notifica della citazione.
In proposito va notato che:
- il giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei Conti è introdotto con il
deposito dell’atto di citazione nella Segreteria della Sezione territoriale
competente, momento dal quale pende il giudizio;
- il Presidente della Sezione adita fissa l’udienza di discussione con proprio
decreto stilato in calce all’atto di citazione, come innanzi depositato;
- al convenuto va notificato l’atto di citazione con il pedissequo decreto di
fissazione di udienza;
- l’art. 5 della l. n. 19/1994 e successiva modificazione stabilisce che il
Procuratore regionale emette l’atto di citazione in giudizio entro il termine
(ordinatorio) come innanzi fissato;
- l’emissione dell’atto di citazione conclude la fase preprocessuale centrata
sull’invito a dedurre, fase preprocessuale nella quale non si è ancora
instaurato il contraddittorio (cfr. Corte Costituzionale n. 513/2002) e dà
ingresso alla fase processuale che ha inizio con il deposito dell’atto nella
Segreteria del giudice adito;
- i termini previsti nell’art. 5 della l. n. 19/1994 segnano i limiti minimo e
massimo di durata della fase preprocessuale previsti in detta norma. Da ciò
consegue che il termine è rispettato con l’emissione dell’atto di citazione;
- l’uso del termine “emissione” rende per altro verso manifesto che il dato
rilevante per il rispetto del termine è il portare all’esterno l’atto, ciò che
avviene con il deposito in segreteria;
- la notifica dell’atto di citazione assume rilievo ai fini della instaurazione
del contraddittorio, che avviene in un momento successivo alla instaurazione del
giudizio in tutti i casi in cui l’atto introduttivo (si tratti di atto di
citazione o di ricorso) viene depositato presso il giudice adito senza la previa
notifica al convenuto;
- entro il centoventesimo giorno può essere chiesta proroga del termine con
istanza rivolta al giudice e che non deve essere notificata all’invitato (cfr.
Corte Cost. n. 513/2002 cit.) Ciò conferma che l’attore dispone dell’intero
periodo per determinarsi ad emettere o no 9.l’atto di citazione senza dover
scontare il tempo necessario per ottenere il decreto di fissazione di udienza
(attività peraltro di un soggetto diverso da compiersi in un tempo non
coercibile dell’attore) nonché per la notifica.
Da tutto quanto sopra consegue che il dies a quem del termine di cui all’art. 5
della cit. l. n. 19/94 è il deposito dell’atto di citazione nella segreteria del
giudice adito.
Sul piano funzionale è poi da notare che l’invito a dedurre è istituto inteso a
consentire una difesa avanzata dell’indagato, con la conseguenza che lo spazio
di tempo concessa al procedente Procuratore regionale deve essere utilizzato per
valutare ed acquisire elementi sulle deduzioni formulate dall’indagato, in modo
da poter eventualmente procedere all’archiviazione ovvero ad una diversa
formulazione della domanda e non per acquisire ulteriori elementi accusatori nei
confronti dell’indagato.
Quanto alla proposta questione di illegittimità costituzionale dell’art. 5,
comma 1, della l. n. 19/1944 per violazione degli artt. 3,24,111 Cost. va posto
in evidenza che:
- oggetto di interpretazione della norma è il termine finale entro il quale il
Procuratore regionale deve emettere l’atto di citazione o archiviare e non la
possibilità di deroga a termini decadenziali;
- l’istituto dell’invito a dedurre è del tutto singolare ed è stato introdotto
nell’ordinamento come difesa avanzato del convenuto e non come prerogativa del
Procuratore regionale. Invero nell’ordinamento generale l’esercizio di una
azione risarcitoria a natura patrimoniale è limitata dalla prescrizione o da
altri termini inerenti all’atto o fatto costitutivo dell’obbligazione, ma non a
previ adempimenti nei confronti del convenuto.
Peraltro nello stesso codice di procedura penale la scadenza del termine di
durata massima delle indagini preliminari comporta solo la inutilizzabilità
delle prove successivamente raccolte (art. 407 terzo comma, c.p.c.) ma non
influisce nell’esercizio dell’azione;
- l’interpretazione dell’art. 5, e 1°, della L.n. 19/94, come novellato con L.
639/96 è perfettamente coerente con gli indirizzi giurisprudenziali espressi
dalla Corte Costituzionale in ordine ai limiti degli effetti decadenziali
connessi al ritardo nel compimento di attività ai soli adempimenti nella
disponibilità della parte, con esclusione della attività che sfuggono alla sua
disponibilità (cfr. Corte Cost. N. 69/94 e 477/2002). In quest’ultima sentenza
in particolare è stato affermato essere palesemente irragionevole, oltre che
lesiva dei diritti di difesa del notificante, che un effetto di decadenza possa
discendere dal ritardo del compimento di una attività reperibile non al medesimo
notificante, ma a soggetti diversi (nella specie l’ufficiale Giudiziario e
l’agente postale) e che resta del tutto estranea alla sfera di disponibilità del
notificante;
- la prospettazione fatta dall’appellante di un possibile ritardo anche di lungo
periodo tra deposito della citazione e sua notificazione come lesione degli
interessi protetti del convenuto convince della tesi opposta, atteso che la
notifica dell’atto introduttivo del giudizio è subordinata alla fissazione
dell’udienza da parte del Presidente della sezione giurisdizionale adita. Se
infatti questo adempimento avvenisse, come paventa l’appellante, a lunga
distanza di tempo sarebbe fortemente compromesso o addirittura ablato il diritto
della P.A.. Sarebbe infatti sufficiente un ritardo di 120 giorni da parte del
giudice nel fissare l’udienza per far decadere l’attore dall’esercizio del
diritto, anche nella ipotesi che egli abbia emesso l’atto di citazione il giorno
successivo alla scadenza del termine fissato per le deduzioni nell’invito a
dedurre. L’interpretazione proposta dall’appellante si porrebbe, pertanto, in
preciso contrasto con gli artt. 3,24,111 cost. norme che riguardano tutti i
soggetti dell’ordinamento e perciò anche la parte pubblica.
Conclusivamente va escluso, intanto, che possa proporsi questione di
costituzionalità a meri fini interpretativi di una norma, dovendo il giudice,
tra più interpretazioni possibili, scegliere quella conforme a costituzione. Va,
poi, affermato che l’interpretazione prospettata dell’appellante non solo non è
conforme al tenore letterale dell’art. 5, c.1, l. n. 19/1994 ma si porrebbe in
contrasto con i fondamentali principi costituzionali in tema di difesa
giurisdizionale dei diritti.
La proposta questione va dichiarata manifestamente infondata.
Va a questo punto esaminata l’eccezione di prescrizione.
E’ sufficiente in proposito ricordare che la prescrizione è stata interrotta sia
dalla costituzione di parte civile nel processo penale definito con la sentenza
n. 854/1996 sia dalla nota del Ministero della Finanza inviata con raccomandata
R.R. del 26 febbraio 1997 ai sensi degli artt. 2943 e 2945 c.c.
In particolare la revoca della costituzione di parte civile dell’Amministrazione
nel processo penale al più può avere conseguenze sulla durata dell’interruzione
ma non incide sull’effetto interruttivo.
L’eccezione va, pertanto, respinta.
Quanto all’eccezione fondata sulla mancata partecipazione al giudizio di altri
pubblici dipendenti coinvolti nel giudizio penale, va affermato che in generale
al giudizio di responsabilità amministrativo contabile debbono partecipare tutti
i soggetti legati da rapporto di servizio con la pubblica amministrazione
coautori del danno. Ciò per consentire al giudice di valutare le singole
responsabilità e condannare ciascuno per la parte che vi ha presa (Art. 1, comma
primo quater. L. 20/1994).
Senonché nel caso di specie, pur avendo più persone partecipato al processo
penale per comportamenti illeciti tenuti in attuazione di un unico disegno
criminoso, l’azione di responsabilità amministrativo contabile nei confronti
dell’E. è stato per così dire “personalizzata” perché attiene al danno da
mancate prestazioni lavorative, che ovviamente è stato causato da che non le ha
rese, e del danno all’immagine limitato al comportamento illecito del convenuto.
Per vero quest’ultima tipologia di danno sarebbe stata più compiutamente
apprezzata nel contesto complessivo delle illiceità emerse, nel quale poteva
assumere una più accentuata gravità. In tal senso sarebbe stato opportuna la
promozione dell’azione, a carattere ufficiale ed obbligatorio, da parte del
Procuratore regionale in un unico giudizio relativo a tutti i responsabili. Ma
la personalizzazione dell’azione non produce effetti negativi sul convenuto sia
in termini di prove sia in termini di quantificazione del danno, resi se mai più
difficili per la parte attrice.
Le eccezioni vanno pertanto respinte.
Vanno a questo punto esaminate le eccezioni relative alla prova dei fatti
materiali attestanti il comportamento illecito dell’appellante. In proposito va,
intanto, affermato che in mancanza del deposito da parte dell’attore della
sentenza definitiva di condanna non può farsi ricorso al 13.disposto dell’art.
651 c.p.p..
Vanno quindi apprezzate da questo giudice le prove versate in causa anche se
provenienti da altri giudizi.
La commissione da parte dell’E. dei fatti materiali costituenti illecito è stata
approfonditamente valutata dal giudice di primo grado e sostanzialmente non è
neppure contestata dall’appellante. D’altro canto sono state versate in giudizio
prove acquisite presso l’ufficio e l’abitazione privato dell’E., confessioni da
questi rese nel procedimento penale, testimonianze di altri soggetti. Si tratta
di un quadro probatorio univocamente attestante la commissione dei fatti
illeciti.
Quanto alla prova di mancate prestazioni lavorative ed alla quantificazione del
relativo danno, il primo giudice ha ampiamente motivato sia in ordine alla
utilizzazione delle forze ed ore lavorative per fini diversi ed anzi opposti a
quelli propri costituenti dovere d’ufficio sia in ordine alla incidenza di
siffatto comportamento sull’intera attività organizzata dell’ufficio e quindi
agli effetti negativi e non positivi della prestazione comunque resa.
Per le quantificazioni del danno, fermo il parametro della retribuzione, il
primo giudice ha quantificato ex art. 1226 c.c. le mancate prestazioni
stabilendole nella metà delle prestazioni stesse. Il ricorso alla valutazione
equitativa è coerente con la impossibilità di stabilire in modo preciso la
dimensione della mancate prestazioni, mentre la determinazione del quantum è
coerente con la amplissima dimensione del’attività illecita, per la cui
commissione l’E. aveva adottato una apposita organizzazione sia in ufficio che
nella propria abitazione.
Il motivo di gravame va pertanto,
respinto.
Vanno a questo punto esaminate le eccezioni che attengono alla configurazione ed
alla prova del danno all’immagine.
E’ ormai pacifica giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr. Cass. SS.UU. n.
5668/1997, 744/1999, n. 98/2000) che il c.d. danno all’immagine, conseguente
alla condotta illecita dei pubblici funzionari che scredita l’Amministrazione,
pur se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta è tuttavia suscettibile
di una valutazione patrimoniale sotto il profilo della spesa necessaria al
ripristino del bene giuridico leso, la cui cognizione spetta alla Corte dei
Conti.
Le citate sentenze della Corte di Cassazione non sono meramente attributive di
competenza giurisdizionale dalla Corte dei Conti ma innanzitutto connotano il
c.d. danno all’immagine della P.A. quale presupposto necessario per
l’affermazione della giurisdizione.
Il primo elemento determinativo è che il danno all’immagine espressamente
previsto e tutelato dall’art. 10 c.c. per la persona fisica è nozione
estensibile alla persona giuridica, salvo a tener conto della diversità
ontologica di questa rispetto alla persona fisica.
E’ stato così riconosciuto che anche l’immagine della persona giuridica è un
bene della vita tutelato dall’ordinamento non solo in sede penale nelle
specifiche ipotesi di reato ma anche in altre sedi attraverso le forme
inibitorie di comportamenti illeciti e risarcitorie del danno.
Il secondo elemento è che, in forza della diversità tra persona fisica e
persona giuridica, il risarcimento della lesione è limitata alla sola sfera
patrimoniale dell’ente sub specie di danno emergente o di lucro cessante.
Il terzo elemento è che assume particolare connotazione la lesione del bene
causata da comportamento illecito di soggetto legato all’ente da rapporto di
servizio.
Alle esposte considerazioni consegue che il riconoscimento dell’immagine della
persona giuridica come bene della vita oggetto di tutela dell’ordinamento (bene
giuridico) si colloca nell’alveo della giurisprudenza che tende ad estendere, in
relazione all’evolversi dei fenomeni sociali, la tutela degli interessi dei
soggetti dell’ordinamento connotandoli come beni della vita che possono essere
oggetto di risarcimento del danno, e cioè in senso sostanzialmente ampliativo
dell’ambito di operatività dell’art. 2043 c.c..
In effetti si tratta di una strada obbligata ove si riconosca che anche la
persona giuridica è titolare di diritti assoluti personalissimi. Infatti
secondo non controversa dottrina e giurisprudenza il danno morale ex art.
2059 c.c. è incompatibile con la natura della persona giuridica sia da un
punto di vista logico che da un punto di vista giuridico, risultando difficile
ammettere che la persona giuridica possa patire l’insieme delle sofferenze
d’animo provocate da fatto illecito. Può essere invece prospettata la tutela
giuridica rispetto ad un interesse attinente alla sfera personalissima della
persona giuridica connotandolo quale diritto assoluto la cui lesione sia oggetto
se non di risarcimento in senso stretto, ove la conseguenza dell’illecito non si
presti ad una valutazione monetaria basata su criteri di mercato, almeno di
riparazione.
In quest’ottica talune sentenze di questa Corte (a paradigma può assumersi Sez.
Giur. Regione Umbria 18 ottobre 2000 n. 557/R/2000) hanno qualificato il danno
all’immagine della P.A. come “danno-evento”, come danno cioè rispetto al quale
il diritto risarcitorio si rivolge non al contenuto del danno ma alla
ingiustizia della lesione.
Sul piano tecnico giuridico della tutela di beni fondamentali per l’ordinamento
il meccanismo dell’immediata tutela risarcitoria è stato individuato nell’art.
2043 c.c., che quale “norma in bianco” salda il suo generico precetto del
neminem laedere con le specifiche disposizioni relative al bene-valore di volta
in volta considerato, imponendone il divieto della sua lesione.
Senza prendere posizione sulla configurazione dommatica del danno all’immagine
rispetto alla quale talune considerazioni verranno fatte in sede di criteri
individuativi del danno, va precisato che il richiamo al meccanismo
tecnico-giuridico dell’art. 2043 c.c. è utile solo come punto di riferimento
delle modalità di individuazione di protezione di un diritto assoluto.
Peraltro rispetto al giudizio di responsabilità amministrativo-contabile gli
artt. 13 e 52 del T.U. n. 1214/1934 costituiscono, quanto al danno, così come
l’art. 2043 c.c., “norme in bianco” poste a tutela delle conseguenze
pregiudizievoli per la P.A. da comportamenti di soggetti legati da rapporti di
servizio contrari ai doveri d’ufficio. La disputa, ancora aperta nella
giurisprudenza, sulla natura contrattuale od extracontrattuale della
responsabilità amministrativo-contabile si lega alla prevalenza data
all’elemento oggettivo o all’elemento soggettivo della responsabilità, essendo
il danno conseguenza di un comportamento dovuto non da “chiunque” ma solo da
parte dei pubblici amministratori o funzionari nell’esercizio delle loro
funzioni.
In particolare per quanto riguarda la lesione del diritto all’immagine della
P.A. fatta valere nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, va
affermato che nel caso la lesione non proviene da un qualsiasi comportamento di
soggetto dell’ordinamento, ma si radica su comportamenti illeciti contrari ai
doveri d’ufficio tenuti da chi è legato da rapporto di servizio con
l’amministrazione, e che la conformazione della lesione del diritto e la sua
gravità è segnata dall’esistenza di detto rapporto.
Occorre, in proposito, considerare che i soggetti chiamati in giudizio per
responsabilità amministrativa sono quei soggetti che, titolari di pubblici
uffici o incardinati negli stessi, in virtù del rapporto organico fanno agire la
pubblica amministrazione, secondo le competenze e le mansioni che
nell’organizzazione amministrativa sono assegnate a ciascun dipendente in base a
disposizioni di legge.
In forza di tale modulo organizzativo e delle disposizioni che regolano la
vita giuridica di relazione dei soggetti persone – giuridiche non solo le intere
fattispecie degli atti che compie l’organo vengono imputate all’ente, ma gli
stessi fatti comportamentali dei pubblici funzionari, compiuti in ragione del
servizio, costituiscono l’agire dei pubblici uffici.
L’impegno di cooperazione all’uopo dovuto dai soggetti legati da rapporti di
servizio con la P.A. sia in forza di un rapporto di lavoro sia in forza di un
rapporto elettivo o onorario od anche coattivo si caratterizza non solo per il
contenuto specifico dell’obbligo nascente dal rapporto ma anche per le
peculiari modalità del comportamento. Detto comportamento, infatti è anche
dovuto in vista del raggiungimento di finalità immanenti all’attività
ulteriori rispetto al raggiungimento degli obiettivi dell’azione ma incidenti
sull’eticità dello Stato-comunità, fondamento costituzionale dei poteri
attribuiti allo Stato-complesso coordinato di enti ed allo Stato-amministrazione.
Vengono in rilievo in proposito gli artt. 28, 98, 101 della Costituzione e le
norme attuative che connotano l’impegno di cooperazione richiesto a chi svolge
una pubblica funzione ed è titolare di un pubblico ufficio.
E’ evidente che in ipotesi di delitti contro la pubblica amministrazione
commessi dal pubblico ufficiale o dall’incaricato di pubblico servizio
nell’esercizio delle proprie funzioni l’attività criminale di questi non è
imputabile alla pubblica amministrazione. Ed, infatti, anche in ipotesi di
concussione la P.A. non è responsabile né direttamente né indirettamente nei
confronti del soggetto leso, il quale tra l’altro è ben consapevole che l’agire
del pubblico dipendente è motivato da fini propri estranei alla P.A..
Ma anche in queste occasioni l’attività funzionale del pubblico dipendente
invera l’azione della P.A.. In detti casi vi è la dimostrazione che l’attività
della P.A. non si è svolta secondo i principi fissati dall’art. 97 Cost.
perché nell’esercizio dei pubblici poteri il soggetto preposto all’ufficio o
incardinato nell’ufficio ha perseguito in concreto fini contrastanti o comunque
diversi da quelli pubblici, di cui è centro di imputazione quella
amministrazione nel quale l’ufficio o l’organo è inserito, e per il
raggiungimento dei quali il potere è conferito. Questo fatto incide
potenzialmente anche al di là del singolo episodio sui rapporti tra pubblica
amministrazione lesa dall’attività criminosa e cittadini, non solo in
generale rispetto allo svolgersi del processo democratico ma in modo specifico
nei confronti di quei cittadini (o di quei soggetti o categorie di soggetti) che
utilizzano i pubblici servizi o sono incisi dall’esercizio di un potere
autoritativo.
In questi può ingenerarsi la convinzione che l’organizzazione dei pubblici
poteri non sia conformata ai principi fissati dall’art. 97 Cost., ma sia in
concreto strutturata sia per l’attribuzione soggettiva dei poteri sia
oggettivamente in modo tale, attraverso un esercizio distorto dei pubblici
poteri, da costringere, o comunque indurre, i soggetti fruitori di servizi
pubblici o interessati a provvedimenti dei pubblici poteri a pagamenti illeciti
per esercitare i propri diritti o per ottenere il servizio ovvero da indurre
soggetti o categorie di soggetti a ritenere possibile conseguire vantaggi
illeciti.
Come ben si vede viene in primo luogo in rilievo la potenzialità dannosa della
lesione del diritto operata dal comportamento del pubblico dipendente rispetto
alla potenzialità dannosa del comportamento lesivo del “chiunque”. Viene inoltre
in rilievo il comportamento dell’autore del danno non come genericamente lesivo
del diritto personalissimo all’immagine ma come lesivo attraverso la violazione
di principi costituzionali di azione della pubblica amministrazione perpetrata
attraverso l’uso distorto di poteri funzionali conferiti al soggetto agente
“ratione offici”.
Non va, in proposito, dimenticato che lo Stato e gli altri enti pubblici
rappresentativi della comunità si caratterizzano in modo specifico rispetto a
tutte le altre persone giuridiche per essere posti a tutela degli interessi
fondamentali della comunità e per il raggiungimento di finalità che spesso
trovano la loro radice nella stessa costituzione. L’organizzazione di questi
enti è poi caratterizzata da principi costituzionali cogenti, che determina la
struttura e l’attività degli organi e degli uffici.
L’immagine pubblica si connota, pertanto, in modo peculiare. La sua lesione è
determinata essenzialmente da comportamenti contrari ai principi fondamentali di
organizzazione e di azione costituzionalmente rilevanti, comportamenti
(oggetto anche della specifica previsione dell’art. 54 Cost.) che possono essere
tenuti nella generalità dei casi da chi deve porre in essere i moduli
organizzativi e l’attività della P.A..
Il comportamento illecito così caratterizzato è lesivo dell’immagine
dell’amministrazione perché ne determina un modo di essere non conforme ai
principi costituzionali in attività di promozione e tutela di interessi, anche
adespoti, della collettività e quindi da questa percepibile. Il
comportamento lesivo poi si inserisce in un circuito tipico sul quale si fonda
lo stato democratico di cooperazione e partecipazione dei cittadini che si
rafforza o si attenua a secondo che le istituzioni e gli enti rappresentativi
della collettività agiscano o meno per le finalità funzionalmente ad essi
attribuite secondo i principi sostanziali ed organizzativi espressi nella
costituzione formale e materiale.
Nell’an la lesione all’immagine, pertanto, sussiste quando il pubblico
amministratore o dipendente abbia tenuto un comportamento illecito che si ponga
in contrasto con i sopraenunciati principi fondanti della P.A..
In tal senso può qualificarsi il danno all’immagine come danno evento, ma non va
dimenticato che a fini risarcitori o riparatori del danno, qualificati
dalla giurisprudenza come danno patrimoniale, occorrono altri elementi idonei ad
attestarlo e quantificarlo.
In proposito viene in primo luogo in rilievo la gravità della lesione del
diritto della personalità, che deve superare una soglia minima per tradursi in
danno risarcibile. Questa soglia minima non è sicuramente segnata
dall’ambito giuridico disciplinato dall’art. 2059 c.c. e cioè dall’esistenza di
un reato perché il danno all’immagine non è un danno morale subiettivo, ma è la
conseguenza patrimoniale di un comportamento illecito lesivo di un diritto
personalissimo, né è segnata dalla coesistenza di un danno ad un bene materiale
dell’ente (cfr. SS.RR. n. 16/99/Q.M. del 28 maggio 1999), perché ciascuna
tipologia di danno è posta a tutela di un diritto (diritto relativo di credito o
diritto assoluto di proprietà) diverso dall’altro (diritto assoluto
personalissimo).
Ne consegue che la soglia minima va individuata con una indagine di fatto sul
comportamento tenuto con riferimento particolare all’elemento soggettivo e sulla
potenzialità lesiva di detto comportamento.
La potenzialità dannosa nei termini delineati del comportamento illecito dei
pubblici poteri va saggiata in concreto nei singoli casi. Infatti ove si
tratti di episodi sporadici e di cui non si è avuta diffusione può mancare un
evento di danno (e comunque questo va dimostrato attraverso specifici
indici), laddove invece la pluralità degli episodi criminosi o la gravità in
sé dei fatti ed il conseguente impatto sull’opinione pubblica o sulle categorie
interessate sia sicuro indice della diffusione della conoscenza da parte dei
cittadini dell’esistenza di una distorta organizzazione dei pubblici poteri è
conseguenza ineludibile il danno per la P.A. sia in termini di danno emergente
sia in termini di lucro cessante. Detti episodi vengono infatti ad
incidere sia sull’organizzazione dell’attività amministrativa, con conseguenti
maggiori costi, sia sulla necessità di ripristinare l’immagine, sia sulla
posizione della P.A. la quale, ove eserciti correttamente ed imparzialmente il
proprio potere, può ottenere l’adesione convinta dei cittadini, il loro
apprezzamento o quantomeno non subire azioni di contrasto. In questi termini
esiste per la P.A. un danno certo, che può essere quantificato equitativamente.
Infatti la Pubblica Amministrazione nell’acquisire le entrate e nel fornire
servizi svolge sia attività economica di natura imprenditoriale sia attività
autoritativa.
In ambedue i casi un primo aspetto del danno è costituito dalla spesa
necessaria (sostenuta, da sostenersi, soltanto eventuale) per il ripristino
dell’immagine.
Inoltre, come ulteriore danno, sotto il primo profilo vengono in rilievo la
minore richiesta del servizio da parte degli utenti, la loro minore
soddisfazione se reso in condizioni di monopolio ecc..
Sotto il secondo profilo va invece ricordato che l’attività funzionale della
P.A. è indirizzata al conseguimento dei fini pubblici di cui è attributaria e
per i quali ad essa sono conferiti correlativi poteri autoritativi.
Nello Stato democratico, poi, viene promossa ed incentivata la partecipazione
dei cittadini nei processi decisionali e nei procedimenti amministrativi nei
quali vengono funzionalmente spesi poteri pubblici conferiti alla Pubblica
Amministrazione.
In questo senso l’immagine di un apparato organizzativo dei poteri pubblici che
agisce in modo imparziale, efficiente, efficace al fine di realizzare gli
interessi pubblici incentiva i cittadini a tenere il comportamento richiesto da
leggi, regolamenti od altri atti normativi a carattere generale per il
raggiungimento dei fini pubblici, contemperando così l’interesse generale con
gli interessi individuali.
La lesione dell’immagine della P.A., deteriorando il prestigio della personalità
pubblica degli enti rappresentativi della collettività in tutti i casi nei quali
l’apparato organizzativo esercita i propri poteri per fini personali e
contrastanti con quelli pubblici o secondo criteri di parzialità e di
favoritismo, induce i cittadini a privilegiare con ogni mezzo il proprio
interesse particolare, con gravi ricadute anche sullo svolgimento dell’attività
amministrativa. Da qui le gravità della lesione sia in termini di danno
emergente che di lucro cessante.
Pertanto ogni volta che i poteri attribuiti alla P.A. per il raggiungimento
di specifici fini pubblici vengono illecitamente esercitati per scopi diversi,
può derivare, oltre al danno diretto, un danno indiretto valutabile in termini
di minore possibilità di acquisizione di entrate ovvero di minori prestazioni di
servizio ai cittadini, di deterioramento della qualità della vita dei cittadini.
Ciò ovviamente nei limiti in cui il fatto illecito comporti una diminuzione
patrimoniale valutabile sotto il profilo del danno emergente o del lucro
cessante. In questa valutazione va, però, tenuto presente che spetta agli enti
esponenziali della collettività tutelare interessi adespoti e, pertanto, il
danno può essere valutato sotto l’aspetto della lesione di un bene collettivo,
il cui centro di riferimento è l’ente esponenziale della collettività.
Assumono rilievo in relazione all’an ed al quantum del danno all’immagine i
seguenti elementi e criteri:
- l’attività funzionale attribuita all’ente, organo, ufficio nel quale è
incardinato l’autore del danno relazionato all’interesse della collettività
tutelata;
- la posizione funzionale dell’autore dell’illecito, che assume maggior
gravità quando riveste una posizione di vertice idonea a determinare l’azione
della P.A., a impedire o ritardare i controlli, a coprire l’illecito;
- se, come è stato notato in dottrina, il danno esistenziale è un non fare, cioè
un non poter più fare, un dover agire altrimenti, un relazionarsi diversamente,
la sporadicità o la continuità o la reiterazione dei comportamenti illeciti,
caratterizzando essi la relazione tra cittadini e pubblica amministrazione; la
necessità o meno di interventi modificativi dell’organizzazione; la necessità
o meno di interventi sostitutivi o riparatori dell’attività illecitamente
tenuta;
- in ipotesi di tangenti l’entità del denaro ricevuto per operare illeciti
interventi;
- le conseguenze economico-sociale degli interventi intesi a favorire
illecitamente terzi, soprattutto in materia di pubblici appalti o di
acquisizione di entrate fiscali;
- le conseguenze sociali fondate sulla negativa impressione e ripercussione
suscitate nell’opinione pubblica dal fatto illecito, favorito dal clamor fori e
dalla diffusione ed amplificazione datane dagli organi di stampa, tali da
suscitare sfiducia nei confronti dell’ente stesso.
Il risarcimento del danno all’immagine, in quanto ancorato ai suddetti
parametri, va pertanto necessariamente determinato in via equitativa ex art.
1226 c.c., valorizzando i costi del ripristino del bene, che hanno valenza
economica sotto il profilo del danno emergente (costi del mancato conseguimento
della finalità pubblica, dell’inefficienza e inefficacia dell’organizzazione,
ecc.) o del lucro cessante (soprattutto sotto il profilo dei vantaggi derivanti
alla P.A. dell’adesione della generalità dei cittadini o di quelle particolari
categorie di cittadini eventualmente professionalmente qualificate investite
dall’attività dell’ente) ed allontanandosi così sia dal risarcimento del danno
in senso classico che dalla riparazione della sofferenza tipica del danno
morale.
Se si vogliono valorizzare approcci qualificatori del danno all’immagine si può
così affermare che in esso l’evento lesione costituisce il momento fondante
della catena causale nella quale confluiscono le perdite derivanti dalla
vanificazione dei costi sostenuti per assicurare ed elevare il bene-valore
sacrificato ed i costi sostenuti e sostenendi volti al recupero di tale bene, e
perciò elementi tipici del danno-conseguenza.
Il riflesso sul piano probatorio è che l’attore deve indicare e dimostrare a
fini di esistenza del danno il comportamento illecito lesivo ed a fini di
quantificazione gli elementi tra quelli indicati determinativi della dimensione
ed entità della lesione.
Nel caso in esame, fermi gli enunciati elementi di prova sul comportamento
illecito tenuto dall’appellante, la dimensione della lesione patrimoniale subita
dall’Amministrazione è particolarmente ampia.
Attraverso il comportamento tenuto dall’appellante e dagli altri soggetti
coinvolti nel processo penale sono stati lesi, per il passato ed in prospettiva,
beni attinenti all’assetto del territorio ed all’ordinato sviluppo edilizio. Il
ricorso a forme illecite di sanatoria di abusivismo edilizio non solo ha inciso
direttamente sui beni innanzi menzionati, con gli eventuali costi connessi al
ripristino di questi beni azionati in altra sede, ma ha, secondo l’id quod
plerumque accidit, incentivato la convinzione da parte di cittadini di poter
26.aggredire detti beni già compromessi già da comportamento di pubblici
funzionari.
Da qui la necessità di costi per una più appropriata prevenzione e per
contrastare con forme di pubblicità o con altri mezzi la propensione a
comportamento lesivi e contemporaneamente promuovere la convinta adesione dei
cittadini alla tutela dei beni attinenti all’uso del territorio.
Si tratta di costi che comunque l’Amministrazione ha l’obbligo di sostenere nel
tempo e che si presentano di dimensione assai ampia.
Nel caso di specie l’attore ha però posto a fondamento della domanda l’importo
della tangente percepita.
Anche questo parametro può essere preso in considerazione ai fini della
quantificazione del danno. La tangente costituisce infatti la misura
dell’arricchimento dei percipienti dovuta ad una causa illecita che ha
comportato un ingiusto depauperamento della P.A.. Questo, nel caso in giudizio,
è stato di sicuro di gran lunga superiore alla somma richiesta dall’attore ed è
stato conseguenza nei termini innanzi descritti del comportamento illecito di
chi ha percepito la tangente.
Attesa la limitazione del danno così operata, e tenuto conto che l’art. 1, comma
1 quinquies, della l. 20/1994 stabilisce la responsabilità solidale di tutti i
soggetti che hanno conseguito illecito arricchimento o hanno agito con dolo, la
mancata chiamata in giudizio degli altri soggetti corresponsabili dell’evento di
danno non pregiudica in alcun modo l’appellante, che anzi non è più soggetto
alla responsabilità solidale per il danno all’immagine arrecato dagli altri
eventuali corresponsabili.
Conclusivamente va respinto l’appello dell’E..
Le spese di giudizio seguono la soccombenza.
P.Q.M.
La Corte dei Conti – Sezione Prima Giurisdizionale centrale di appello rigetta
il gravame proposto da Bruno E. avverso la sentenza in epigrafe.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio
che si liquidano in euro 237,96 (Duecentotrentasette/96).
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio dell’8 luglio 2003.
L’ESTENSORE Nicola MASTROPASQUA
IL PRESIDENTE Tullio SIMONETTI
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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