Sentenza della Corte dei Conti, sez. 3a giurisdiz. centrale d'appello, n. 24 del 4 febbraio 2002

Sentenza della Corte dei Conti, Sezione terza giurisdizionale centrale d'appello, n. 24 del 4 febbraio 2002

(La legge delinea una tipologia di responsabilità amministrativa di natura personale; ove il danno sia riferibile all’azione di più soggetti, la responsabilità è circoscritta alla parte che ciascun soggetto ha preso nella produzione del fatto dannoso.

Non sussiste la responsabilità amministrativa dei componenti della giunta municipale, la quale abbia assunto i doverosi e necessari provvedimenti per rendere funzionante una pubblica struttura, sulla base dell'istruttoria dell’apparato burocratico e delle informazioni fornite dall’assessore competente al ramo e dal sindaco. In caso di gravi inefficienze nei lavori, queste non possono essere addebitate all'organo di governo dell'ente locale, al quale non può imputarsi alcuna responsabilità collegiale: l'onere di verificare se i lavori siano effettuati tempestivamente ed a regola d'arte, non può ricadere sulla giunta, ma. al contrario, grava sulla competente struttura dell’apparato burocratico, sul competente assessore e sul sindaco.
Sussiste la colpa grave e la responsabilità del sindaco e dell'assessore competente nel caso in cui la realizzazione di un'opera pubblica sia affrontata senza valutare e programmare gli interventi atti a conseguirne la tempestiva funzionalità, non sottoponendo in tempo alla Giunta le iniziative necessarie ed esponendo l’ente territoriale ad esborsi senza contemporanea utilizzazione dell'opera)

LA CORTE DI CONTI

SEZIONE TERZA GIURISDIZIONALE CENTRALE D'APPELLO

Composta dai seguenti magistrati:
Dott.Giuseppe NICOLETTI PRESIDENTE
Dott.Angelo DE MARCO CONSIGLIERE
Dott.Enzo ROTOLO CONSIGLIERE
Dott.Luciano CALAMARO CONSIGLIERE rel.
Dott.Eugenio F.SCHLITZER CONSIGLIERE

Ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sui seguenti appelli proposti contro il Procuratore Generale della Corte dei conti ed il Procuratore Regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Sardegna, avverso la sentenza della Sezione stessa n. 121/ELR/2000 del 23 maggio 1996 – 4 febbraio 2000;
a) appello n. 12305 proposto da M. M., rappresentato e difeso dal Prof. Avv. Costantino M. e dall’ Avv. Stefano DI MEO, ed elettivamente domiciliato in Roma, presso lo studio di quest’ultimo, (....)
b) appello n. 12304 proposto da G. C., rappresentato e difeso come sopra.
c) appello n. 12306 proposto da I. M., rappresentato e difeso come sopra.
d) appello n. 12328 proposto da G. B., C. M., G. S., F. T., rappresentati e difesi dall’avv. A. PETTINAU, elettivamente domiciliati in Roma, presso lo studio dell’Avv. D. BONAIUTI, (....).
e) appello n. 12352 proposto da F. P. e S. P., rappresentati e difesi dall’Avv. G. PISANO, elettivamente domiciliati presso lo studio dell’Avv. D. BONAIUTI.
f) appello n. 12347 proposto da G. C., rappresentato e difeso dall’Avv. P. LOI, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. G. TOBIA in Roma, (....).
g) appello n. 12850 proposto da G. P. S. rappresentato e difeso dall’avv. F. SERRA ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. G. CARTA sito in Roma, (....).

Visti gli atti di appello;
Visti gli altri atti e documenti di causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 16 marzo 2001, con l’assistenza del segretario sig.na Fabiola RUBBI, il relatore Cons. Luciano CALAMARO, gli Avvocati LOI, PETTINAU, PISANO, M. e SFORZA, per delega dell’Avvocato SERRA, per i rispettivi assistiti nonché il Pubblico Ministero nella persona del sostituto Procuratore Generale Dr. Luigi Paolo REBECCHI;

Ritenuto in
FATTO

Con sentenza n. 121/ELR/2000, depositata il 4 febbraio 2000, la sezione giurisdizionale per la regione Sardegna, ha condannato:
A. C. G. al pagamento in favore del comune di Quartu Sant'Elena della somma di lire 14.175.000 (14 milioni 175 mila ) oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali;
B. G. S., I. M., M. M., G. C., F. T., G. S., ciascuno al pagamento della somma di lire 9.450.000 (9 milioni 450 mila) a favore del Comune di Quartu Sant'Elena, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali;
C. G. S., C. M., S. P., G. B., F. P., ciascuno al pagamento della somma di lire 4.725.000 (4 milioni 725 mila) oltre rivalutazione monetaria e interessi legali a favore del comune di Quartu Sant'Elena.

I predetti sono stati altresì condannati al pagamento delle spese di giudizio.

B. S., A. C. e A. M., convenuti in giudizio, sono stati assolti dalla domanda attrice.

I fatti dai quali è scaturita la vicenda di cui è causa, sono così sintetizzati dalla sentenza di primo grado.

Con atto n. 2043 del 30 dicembre 1986, la giunta municipale del comune di Quartu Sant'Elena, deliberò di assumere in locazione, a decorrere dal primo marzo 1987, lo stabile sito alla via Cagliari numeri civici 48, 50 e 52, della superficie utile di mq 795, di proprietà del signor F. M., al fine di adibirlo a biblioteca comunale, per la durata minima prevista dall'articolo 27 della legge 27 luglio 1978, n. 392 e per il canone mensile di lire 6.360.000.

Era, inoltre, prevista la previa esecuzione, a cura e spese del locatore, di alcuni lavori corrispondenti a "modifiche suggerite dai tecnici comunali, dettate per una maggiore funzionalità e sicurezza" e con impegno del proprietario a consegnare i locali "dopo 60 giorni dalla stipula del contratto... esenti da difetti e adatti per il funzionamento della biblioteca".

Con successiva deliberazione di giunta n. 986 del 12 maggio 1987, fu rettificato il precedente deliberato fissando, in conformità al parere reso dall’ufficio tecnico erariale con nota del 6 maggio 1987, il canone mensile in lire 5.250.000, che veniva accettato dal locatore, in luogo di quello di lire 6.360.000, originariamente concordato.

In data 21 luglio 1987 fu stipulato il contratto di locazione alle condizioni suindicate.

In particolare l'articolo 2 prevedeva che il locatore si obbligava ad eseguire lavori indicati nella deliberazione n. 986 del 1987 (rimanendo a carico del comune "gli arredi e quant'altro necessario per il funzionamento").

La durata della locazione era fissata in anni sei “a partire dal 1 ottobre 1987 data della consegna dopo l'esecuzione di lavori di adattamento di cui al precedente articolo che dovrà risultare da verbale separato".

Sennonché con deliberazione n. 2321 del 9 novembre 1987, la giunta municipale "constatato che per l'agibilità di tale struttura è necessario provvedere al completamento dell'impianto di condi-zionamento aria”, decise di conferire all'ingegnere Gian Paolo S., libero professionista, l'incarico di progettare e dirigere i relativi lavori, con obbligo di consegnare gli elaborati entro giorni 40.

Con deliberazione n. 152 del 25 gennaio 1988, la stessa giunta approvò il progetto dell'impianto suddetto per il complessivo importo di lire 150.000.000, di cui lire 104.849.000 per lavori a base d'asta e lire 4.992.677 per imprevisti, stabilendo di procedere all'appalto mediante licitazione privata.

Con deliberazione n. 917 del 14 aprile 1988 furono approvati gli atti di gara con aggiudicazione alla ditta sarda (....) S.p.a. per l’importo netto di lire 87.318.248; in data 9 giugno 1988 fu stipulato il contratto di appalto; il termine di ultimazione dell'intervento era fissato in mesi due dalla consegna, effettuata, sotto riserva di legge, il 29 giugno 1988.

Con deliberazione n. 2056 del 19 settembre 1988, la giunta, vista la domanda con la quale la ditta appaltatrice aveva richiesto la proroga di 60 giorni adducendo che l'esecuzione dei lavori era subordinata alla consegna di una pompa di calore da parte della casa fornitrice, accolse parzialmente la richiesta limitatamente a giorni 35.

Il nuovo termine di ultimazione slittò, pertanto, dal 1 ottobre 1988.

L'esecuzione dei lavori venne, però, sospesa, con verbale del 26 settembre 1988, stante la "necessità di esecuzione di maggiori lavori che consentano una migliore funzionalità dell'impianto” nonché "per consentire ad altra ditta il completamento dell'impianto di illuminazione".

La giunta, con deliberazione n. 263 del primo marzo 1989, approvò la perizia suppletiva e di variante (predisposta dal direttore dei lavori e vistata dall'ingegner C. e dall'ingegner M. dell'ufficio tecnico del comune), relativa a lavori di “miglioramento di sicurezza e funzionalità dell'impianto" per il complessivo importo netto di lire 105.273.446, con una maggiore spesa di lire 17.905.199 rispetto al prezzo di aggiudicazione; i maggiori e diversi lavori vennero dall'impresa appaltatrice accertati con apposito atto di sottomissione che prevedeva 15 nuovi prezzi ed un termine suppletivo di giorni 20.

La ripresa dei lavori fu ordinata il 15 maggio 1989, rimanendo così fissato un nuovo termine di ultimazione alla data del 9 giugno 1989; i lavori stessi furono ultimati il 19 maggio 1989 e dichiarati regolarmente eseguiti con verbale del direttore lavori in data 28 giugno 1989, approvato dalla giunta con deliberazione n. 2442 del 30 novembre 1989 per l'importo finale di lire 105.218.231.

Con deliberazione n. 32 in data 11 gennaio 1989, la giunta, premesso che si rendeva "necessario provvedere alla realizzazione dell'impianto di illuminazione della biblioteca comunale per renderla funzionale", decise di incaricare lo stesso ingegner S. della elaborazione del relativo progetto, che fu approvato nella stessa riunione con atto deliberativo recante il numero 33, per il complessivo importo di lire 36.822.170 di cui lire 22.155.000 a base d'asta.

I lavori furono affidati a trattativa privata alla società sarda C. con deliberazione n. 165 del 6 febbraio 1989, per il prezzo netto di lire 16.591.000, con termine di ultimazione di 30 giorni dalla consegna, eseguita sotto riserva di legge, il 13 marzo 1989.

Detti lavori furono, però, sospesi in data 5 aprile 1989 stante la necessità di predisporre una perizia suppletiva, approvata con deliberazione n. 1838 del 9 ottobre 1989 per un importo complessivo di lire 34.406.000.

Il 22 gennaio 1990 fu ordinata la ripresa dei lavori, dichiarati ultimati il giorno 27 dello stesso mese e regolarmente eseguiti con certificato del direttore dei lavori emesso in data primo febbraio 1990; la giunta con deliberazione n. 552 del 19 marzo 1990 approvò la proposta finale e il certificato di regolare esecuzione.

Nel frattempo la medesima giunta, con deliberazione n. 292 del primo marzo 1989, che seguiva di 20 giorni quella di affidamento dei lavori di realizzazione dell'impianto di illuminazione, aveva provveduto all'acquisto degli apparecchi illuminanti; con deliberazione n. 589 del 18 aprile 1989 affidava la fornitura a trattativa privata alla ditta Racca per il prezzo di lire 22.491.000, nella considerazione che si era "giunti pressoché al termine del completamento dell'arredo... al fine di garantire l'immediato utilizzo dei locali", secondo quanto si legge nella relazione tecnica del dirigente del settore dei lavori pubblici, dalla quale risulta anche che il materiale fu consegnato al comune il 6 giugno 1989.

Nell'arco di tempo trascorso dalla stipulazione del contratto di locazione fino alla conclusione dei due suddetti principali interventi, la giunta aveva anche deliberato di procedere alla suddivisione degli spazi interni affidando l'esecuzione a trattativa privata alla ditta Antonio omissis.

La ditta predetta emise fattura il 25 gennaio 1990 e il pagamento fu effettuato il 6 febbraio successivo, previo visto per la liquidazione, apposto dall'ufficio tecnico comunale il 31 gennaio.

Il danno, del quale viene chiesto il risarcimento, corrisponde ai ratei pagati al locatore senza contemporanea utilizzazione dell'immobile, dalla sua decorrenza e cioè dal primo ottobre 1987 e fino al 28 febbraio 1992.

Il pregiudizio, secondo l'atto introduttivo del giudizio, era ascrivibile alla condotta negligente del sindaco, Giovanni C. e dell'assessore ai lavori pubblici Gino C., i quali ricoprirono le rispettive cariche nel periodo ricompreso tra il 1986 ed il 1990. Gli stessi, pur consapevoli della necessità dell'esecuzione di alcuni lavori di adattamento, non avevano "saputo o voluto rappresentarsi... i tempi necessari... né si sono minimamente preoccupati di dare esecuzione pronta e veloce, portando in tempo all'organo deliberante... l'affidamento dei lavori".

La causa veniva discussa all’udienza del 15 dicembre 1992 e con provvedimento n. 229, il giudice territoriale disponeva l'integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i componenti della giunta municipale in carica nel periodo 1987-1992, del funzionario tecnico al quale erano affidate le funzioni di direttore dei lavori nonché del professionista progettista e direttore dei lavori; contestualmente ordinava la acquisizione del certificato di prevenzione incendi relativo ai locali in questione, del verbale di sospensione dei lavori di condizionamento, degli elaborati progettuali e di variante, delle deleghe conferite ai componenti la giunta.

All'esito della successiva udienza del 25 novembre 1994, i giudici di primo grado, con ordinanza n. 095/R, depositata il 27 gennaio 1995, disponevano a carico della procura regionale l'onere dell'integrazione del contraddittorio nei confronti dell'ingegnere A. M. nonché incombenti istruttori a carico del sindaco e segretario comunale pro-tempore.

Nel corso del dibattimento, tenutosi il 6 dicembre 1995, l’Avvocato LOI eccepiva l'estinzione del processo non avendo la parte attrice evocato in giudizio uno degli assessori della giunta municipale (F. T.), come disposto con l’ordinanza n. 229 del 1993.

Con ordinanza a verbale, veniva respinta la suddetta eccezione e disposta l'integrazione del contraddittorio nei confronti dell'assessore T..

Con la sentenza impugnata, i giudici di prime cure, dopo aver respinto l'eccezione pregiudiziale di inammissibilità dell'atto di citazione formulata dal C., hanno condannato i convenuti, nelle misure indicate in sentenza, ad eccezione di S. B., A, C. e A. M., assolti dalla domanda attrice.

La statuizione di condanna si fonda sulla ritenuta non utilizzabilità dell'immobile nell’arco temporale 30 luglio 1988 - gennaio 1990 ascrivibile alle giunte municipali succedutesi in detto periodo nonché al direttore dei lavori Ing. S.. Secondo l’impianto della sentenza, gli stessi, nelle diverse posizioni, omisero di adottare le doverose iniziative volte a rendere tempestivo l’utilizzo dell'immobile locato dal comune.

Avverso la suddetta pronuncia hanno proposto appello tutti i soggetti condannati in prime cure, ad eccezione di S. Giovanni.

Con l’appello depositato in data 27 aprile 2000 C.G. si duole dell’erroneità della sentenza impugnata, sotto il profilo della incompletezza istruttoria, argomentabile dall’omessa, sebbene richiesta, acquisizione di apposita consulenza di ufficio volta ad accertare l’attendibilità o meno delle ragioni giustificative dell’andamento complessivo, temporale e funzionale dei lavori.

Assume altresì parte appellante che la Giunta Municipale deliberò tempestivamente su tutte le proposte provenienti dalle “sedi tecniche”, senza frapporre ritardi colpevoli.

A tal fine oppone che i funzionari preposti all’ufficio tecnico, sebbene assolti dalla domanda del Procuratore Regionale, sono stati gli unici responsabili della ritardata occupazione dell’immobile, omettendo gli stessi di segnalare tempestivamente le incongruenze di ordine tecnico che hanno inciso direttamente sul regolare andamento dei lavori.

In tale contesto l’appellante chiede che la sua posizione venga considerata nell’ambito delineato dall’art. 3 della legge 20 dicembre 1996, n. 639 riconoscendo la buona fede del suo operato con riferimento alla responsabilità degli uffici tecnici.

Con ulteriore e articolata censura, parte appellante denuncia l’erroneità della sentenza che non avrebbe tenuto conto della tempestiva ultimazione dei lavori a carico del locatore.

Parimenti tempestiva esecuzione avrebbero avuto i lavori di completamento dell’impianto di condi-zionamento e di illuminazione.

Infine l’appellante, sebbene Sindaco, aveva delegato molte delle sue competenze.

Del resto tutte le deliberazioni vennero approvate sulla base di motivate proposte dell’ufficio tecnico e considerate legittime dagli organi di controllo.

In data 27 aprile 2000, ha depositato atto di appello M. M..

Con detto atto vengono proposte le stesse censure contenute nell’appello presentato dal C..

Anche l’appello spiegato da M. I., depositato il 27 aprile 2000, contiene doglianze omologhe a quelle prospettate dal C..

Gli ultimi due appellanti, con riguardo alla loro posizione, aggiungono di aver partecipato soltanto ad alcune delle deliberazioni concernenti la vicenda, e di non avere avuto informazione di tutta la complessa problematica alla stessa attinente.

In data 3 maggio 2000 hanno depositato atto di appello B. G., M. C., S. G. e T. F..

La difesa degli appellanti lamenta, preliminarmente, che il giudice di primo grado abbia omesso di valutare le singole responsabilità.

In particolare, e con riferimento alle singole posizioni, la sentenza impugnata non avrebbe rilevato che il M. e il S. (rispettivamente dal 29 maggio 1988 e 11 maggio 1989), non ricoprivano cariche presso l’ente locale.

Anche la posizione del B. risulterebbe particolare, avendo quest’ultimo partecipato esclusivamente alla seduta in cui fu presa la delibera n. 32 dell’11 gennaio 1989.

Il T., infine, era assessore a ramo diverso da quello competente (e cioè l’assessorato alla cultura) e non ebbe notizia delle difficoltà legate ai lavori della biblioteca comunale.

Con ulteriore doglianza, gli appellanti lamentano l’omessa applicazione dell’art. 3 della legge 20 dicembre 1996, n. 639, nella parte in cui non è stata riconosciuta la loro buona fede con riferimento alle proposte avanzate dall’apparato burocratico.

In data 4 maggio 2000 ha depositato atto di appello C. G..

Con il primo motivo l’appellante deduce l’omessa declaratoria da parte del giudice di primo grado di estinzione del giudizio ex art. 307 cod.proc.civ., non avendo il Procuratore Regionale ottemperato all’ordine del giudice di convenire in giudizio tutti i componenti delle Giunte municipali operanti nel periodo relativo alla vicenda di cui è causa.

Nel merito viene dedotta la non sanzionabilità dei componenti di organi politici con riferimento ad atti rientranti nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi ex art. 3 della legge 20 dicembre 1996, n. 639.

In particolare assume l’appellante che la vicenda legata alla realizzazione della biblioteca fu gestita dall’assessorato alla cultura e non da quello per i lavori pubblici, cui era preposto.

Lamenta ancora parte appellante l’incompletezza istruttoria per non avere il giudice territoriale disposto, come richiesto, idonea consulenza tecnica d’ufficio in ordine alla attendibilità dei tempi dei lavori.

Infine sostiene non solo che i tempi di esecuzione dei lavori furono fisiologici, ma anche l’impos-sibilità per la Giunta di approvare progetti unitari, avuto riguardo alle proposte dell’ufficio tecnico.

In data 20 ottobre 2000 ha depositato atto di appello S. G. P..

Precisa l’appellante di aver svolto le funzioni di progettista e di direttore dei lavori dei locali da adibire a biblioteca comunale.

La sentenza impugnata non avrebbe considerato tale posizione, accomunandola a quella di amministratori e dipendenti dell’ente locale, senza delineare la sua specifica responsabilità.

Dopo aver dettagliatamente illustrato la vicenda l’appellante censura la statuizione di condanna, a suo dire generica e, comunque, avulsa da ogni valutazione in ordine all’operato della direzione lavori, la quale fu condotta nei modi e termini delineati dalla legge.

In data 25 luglio 2000 hanno depositato appello P. F. e P. S..

Gli appellanti contestano la ricostruzione dei fatti operata dalla sentenza e, in particolare, l’arco temporale preso a riferimento, che non terrebbe nel debito conto i tempi tecnici e burocratici.

La Giunta municipale, inoltre, non avrebbe potuto, come invece statuito della pronuncia impugnata, disporre una progettazione unitaria con affidamento dei lavori ad una unica ditta.

Al contrario in fattispecie andava riconosciuta, ad avviso degli appellanti la “scriminante politica” di cui all’art. 3 della legge n. 639 del 1996.

Per le singole posizioni, l’appello evidenzia che il P. cessò dalla carica di amministratore il 29 giugno 1988.

Il P., invece, entrò nella Giunta da tale data, senza aver preso parte alle precedenti deliberazioni.

Entrambi, inoltre, nella carica di assessore al commercio, non ebbero un’informativa completa della vicenda, gestita da altri soggetti.

La Procura Generale ha depositato le proprie conclusioni in data 11 settembre 2000 e 30 novembre 2000 (per la posizione del S.), chiedendo, per il S., la declaratoria di inammissibilità dell’appello, perché non tempestivo, e la conferma della sentenza di primo grado.

Con memoria depositata il 22 febbraio 2001, il S. ha dedotto la ritualità dell’appello, risultando la sentenza di primo grado notificata al Procuratore domiciliatario deceduto e non alla parte personalmente.

Ha insistito negli altri motivi di gravame e, in particolare, sull’istanza di integrazione del contraddittorio nei confronti dei preposti all’ufficio tecnico del Comune di Quartu Sant’Elena.

Alla pubblica udienza l’Avvocato LOI ha invocato l’accoglimento dell’eccezione di estinzione del processo per omessa integrazione del contraddittorio nei confronti dell’assessore T., come disposto dal giudice territoriale.

Nel merito ha confermato le argomentazioni contenute negli atti scritti.

L’Avvocato Pettinau, difensore degli appellanti B., M., S., e T., ha illustrato la vicenda e, nel confermare i motivi di appello, ha insistito nel ritenere non sussistente la colpa grave.

L’Avvocato. PISANO, per P. e P., ha richiamato il contenuto degli atti di appello.

Ha precisato che entrambi gli appellanti sono stati assessori al commercio, succedendosi nella carica l’uno all’altro.

Il P. partecipò alla prima fase dei lavori e andò via prima del termine ritenuto congruo dalla stessa sentenza.

Il P. subentrò quando la vicenda era ormai già caratterizzata dalla mancanza di un unico appalto, sicché nulla può essergli addebitato.

L’Avvocato M., ha preliminarmente comunicato che S. G., condannato in primo grado, è deceduto.

Nel merito ha precisato che tutti gli argomenti sui quali si è incentrata la sentenza di primo grado, hanno natura tecnica, tranne quello del primo ritardo successivo alla stesura del contratto.

Si tratta, comunque, di un ritardo di appena tre mesi.

I tempi di gara, poi, sono stati ritenuti congrui dalla sentenza impugnata.

Gli assessori sono comunque estranei alla vicenda.

In particolare il M. e il M., parteciparono ad una sola delibera.

Ma tutti gli assessori e il sindaco sono estranei alla vicenda in ragione della loro carica.

L’Avvocato SFORZA, per il S., ha insistito per l’ammissibilità dell’appello in quanto la sentenza di primo grado non è stata notificata alla parte personalmente, come si doveva, attesa la morte del Procuratore domiciliatario.

Nel merito sostiene che i lavori dovevano essere iniziati solo a seguito delle opere di riadattamento dell’immobile da parte del proprietario.

Il S., quindi, non ritardò nulla, o, quanto meno, non vi è prova contraria.

Va inoltre valutata la lentezza burocratica, cui non può certo supplire una velocizzazione dei lavori.

Chiede in via gradata l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei soggetti indicati nell’atto di appello.

Il Pubblico Ministero, con riferimento alla mancanza di appello da parte del S., ha ritenuto la questione non rilevante, perché processualmente la sua posizione risulta regolare.

Per l’eccezione di estinzione, ha sostenuto che l’art. 107 esige una identificazione del contraddittore.

Nella specie il Procuratore Regionale ha eseguito l’ordine del Giudice, e, probabilmente, non ha identificato un solo componente. Si è trattato, quindi, di una mancanza scusabile.

L’appello del S., va ritenuto ammissibile, alla stregua della documentazione depositata dall’Avv. SFORZA.

Nel merito assume che la sentenza va condivisa sulla base delle considerazioni svolte nelle conclusioni.

Da respingere ad avviso di parte appellata, è la richiesta di integrazione del contraddittorio in appello, salva la valutazione dell’eventuale apporto causale degli altri soggetti.

L’Avvocato LOI, in sede di replica, ha precisato, in ordine all’eccezione di estinzione, che la Procura Regionale aveva un elenco di soggetti da evocare in giudizio.

La mancata chiamata dell’Assessore T. costituisce, quindi, motivo di estinzione.

Nel merito assume che al pagamento provvedeva la struttura amministrativa, la quale ha corrisposto le somme al locatore sulla base di affidamenti della struttura tecnica ovvero arbitrariamente.

L’Avvocato PETTINAU ha richiamato la comunicazione del Sindaco indirizzata alla Corte dei conti, nella quale si evidenzia che il pagamento seguì all’apposizione del visto dell’ufficio tecnico, cui era preposto l’Ing. C..

L’Avvocato M. ha precisato che i lavori furono eseguiti e, per ciò, fu disposto il pagamento. Chiede che l’operato della struttura burocratica sia valutato ai fini della sussistenza della colpa grave.

Infine l’Avvocato SFORZA ha sostenuto che i suggerimenti del Direttore lavori dovevano essere disattesi ove ritenuti non condivisibili dal comune.

Insiste nell’esperimento di una perizia tecnica sull’operato della direzione lavori.

Considerato in
DIRITTO

1. Gli appelli vanno riuniti ai sensi dell'articolo 335 cod. proc. civ. essendo proposti avverso la stessa sentenza.

2. Prima dell’esame del merito della controversia, assumono rilevanza preliminare le richieste di integrazione contraddittorio nei confronti dei convenuti assolti in primo grado, nonché di altri soggetti non evocati in giudizio, e di estinzione del giudizio per la parziale inottemperanza da parte del Procuratore regionale all'ordine del giudice di chiamata in giudizio di tutti i componenti della giunta municipale in carica nel periodo ottobre 1987-febbraio 1992.

L'eccezione di inammissibilità dell'appello proposto dal S., sollevata dalla Procura generale nelle conclusioni depositate in data 30 novembre 2000, deve ritenersi rinunciata a seguito dell’intervento del pubblico ministero nell’odierno dibattimento, nel corso del quale è stata riconosciuta la ritualità e tempestività del medesimo atto di appello.

2.1. In ordine alla prima doglianza, o meglio richiesta di integrazione del contraddittorio, osserva il Collegio che la fattispecie di cui è causa non evidenzia una situazione di litisconsorzio necessario o di cause inscindibili.

Il sistema processuale introdotto dalla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni e integrazioni, ha delineato una tipologia di responsabilità amministrativa di natura personale.

Ove il danno sia riferibile all’azione di una pluralità di soggetti, la normativa vigente ha circoscritto la responsabilità relativamente alla parte che ciascun soggetto ha preso nella produzione del fatto dannoso (articolo 1 quater della legge n. 20 del 1994, introdotto dall'articolo 3, comma 1, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639).

La citata disciplina rende evidente che l’integrazione del contraddittorio nei confronti di altri soggetti, può costituire iniziativa intesa a recuperare il danno erariale in misura maggiore e tendente a coprire la sua effettiva consistenza.

Nei confronti dei convenuti, peraltro, l’evocazione in giudizio di altri soggetti, non spiega alcun beneficio, risultando la posizione dei primi ancorata alla parte che hanno preso nella produzione del danno erariale.

In estrema sintesi la richiesta di integrazione del contraddittorio, avanzata da alcuni appellanti, è affetta da carenza di interesse, avuto riguardo alla circostanza che la loro posizione, processuale e sostanziale, non viene minimamente incisa dalla presenza in giudizio di soggetti non evocati.

Per quanto concerne, poi, la chiamata di soggetti non convenuti in primo grado, alle considerazioni sopra svolte si aggiunge quella che l'eventuale "vocatio in ius" verrebbe a privare detti soggetti di un grado di giudizio, con evidente violazione del principio della parità processuale delle parti e di quello della garanzia del doppio grado di giudizio (ex multis sez II 20 settembre 1999, n. 252; 13 marzo 2001, n. 115; sez. III 7 gennaio 1998, n. 1).

2.2. Parimenti da respingere risulta la censura di nullità della sentenza di primo grado per omessa declaratoria di estinzione del giudizio ai sensi dell'articolo 307, comma 3, cod. proc. civ.

La doglianza, formulata dall'appellante C., si incentra sulla mancata evocazione in giudizio di uno dei componenti delle giunte in carica nel periodo 1987-1992, ordine impartito dal giudice territoriale alla procura regionale con ordinanza n. 229/R depositata il 2 giugno 1993.

Al riguardo osserva il Collegio che l'articolo 307 Cod. Proc. Civ., disciplina l'estinzione del processo per inattività delle parti quando le stesse non abbiano compiuto gli atti di impulso necessario per la prosecuzione del giudizio.

Ove si verifichi una delle ipotesi contemplate da detta norma, l'estinzione opera di diritto.

Peraltro nel processo caratterizzato dal principio dispositivo, le parti possono avere interesse a non far estinguere il processo.

In siffatto contesto l'estinzione si produce se le parti si prefiggono, in relazione allo stato del processo, detta finalità.

A tale scopo la parte che intende far valere l'estinzione, ha non solo l'onere di formulare la relativa eccezione, ma anche quella di presentarla "in limine", prima di ogni altra difesa.

In difetto, il comportamento delle parti sana il vizio del processo che, pertanto, prosegue ritualmente.

Orbene, risulta dagli atti che l'Avvocato LOI, difensore del C., ha formulato l'eccezione di estinzione del processo con riferimento alla parziale esecuzione dell'ordinanza n. 229 del 1993, di integrazione del contraddittorio da parte del Procuratore regionale, nel corso dell'udienza del 6 dicembre 1995, e non alla precedente udienza del 25 novembre 1994, nel corso della quale spiegò le proprie difese senza eccepire l'esistenza di una causa di estinzione del processo stesso.

L'eccezione va, dunque, respinta così come disposto dal giudice di primo grado con ordinanza n. 610/r pronunciata nel corso dell'udienza tenutasi il 6 dicembre 1995 (in termini Cass. Sez. I 11 ottobre 1999, n. 11361; Sez. III 23 febbraio 2000, n. 2047).

3. Nel merito gli appelli vanno esaminati relativamente alle singole posizioni e comportamenti tenuti dai ricorrenti.

L'impianto della sentenza di primo grado, secondo cui il danno erariale scaturito dai fatti descritti in narrativa, sia addebitabile alle giunte municipali succedutisi nel periodo 1987 - 1992, non è condiviso dal Collegio.

In disparte la circostanza, pur rilevante, in forza della quale molti dei componenti delle diverse giunte, ebbero un quadro di riferimento frammentario avuto riguardo al complesso iter della vicenda, ai fini del giudizio di sussistenza della responsabilità amministrativa, viene in rilievo la condotta dagli stessi tenuta in relazione al danno prodotto.

Orbene nel momento in cui la giunta municipale deliberò di assumere in locazione l'immobile di proprietà di un privato, agì in conformità al pubblico interesse consistente nel reperire locali da adibire a biblioteca comunale.

Anzi, dopo la prima delibera (n. 2043 del 30 dicembre 1986), ne fu adottata un'altra (numero 986 del 12 maggio 1987), con la quale il canone mensile di locazione veniva ridotto da lire sei milioni 360 mila a lire cinque milioni 250 mila.

Inoltre, già nella prima delibera, era prevista la previa esecuzione, a cura e spese del locatore, dei lavori nella stessa elencati, con l'impegno del medesimo di consegnare i locali dopo 60 giorni dalla stipula del contratto, esenti da difetti e adatti per il funzionamento della biblioteca.

Il contratto di locazione stipulato in data 21 luglio 1987, puntualmente stabiliva (articolo 3), che la consegna dello stabile sarebbe avvenuta il giorno primo ottobre 1987, dopo l'esecuzione dei citati lavori di adattamento.

Nessuna censura, con riferimento a detti atti, può essere mossa ai componenti della giunta che li adottarono.

A questo punto seguì la deliberazione n. 2321 del 9 novembre 1987, con la quale si rese opportuno dotare di un impianto di condizionamento i locali da adibire a biblioteca.

Il progetto, affidato all’Ing. S. che lo presentò ben prima dei 40 giorni posti a disposizione dalla giunta municipale, fu approvato il 25 gennaio 1988, secondo la sentenza di primo grado con evidente ritardo rispetto ad ogni esigenza istruttoria.

In proposito è necessario osservare che giustamente il giudice di primo grado ha rilevato una serie di ritardi e frammentari interventi.

Peraltro, dette gravi inefficienze non possono essere addebitate all'organo di governo dell'ente locale, che non aveva funzioni propositive, ma deliberative.

In estrema sintesi l'onere di verificare se i lavori di pertinenza del proprietario dell'immobile fossero stati effettuati tempestivamente ed a regola d'arte, se, comunque, la funzionalità della realizzanda biblioteca comunale, necessitasse di ulteriori interventi (condizionamento, illuminazione e così via dicendo), se detti interventi dovessero essere progettati ed appaltati in unico contesto, non poteva ricadere sulla giunta municipale, alla quale frammentariamente ed episodicamente furono poste le varie problematiche.

Dette incombenze, al contrario, gravavano sulla competente struttura dell’apparato burocratico, sul competente assessore e sul sindaco.

La giunta municipale, nel corso degli anni, fu investita di problematiche episodiche che di volta in volta definì senza ritardi.

La vicenda da cui è scaturito il danno erariale, invero, sembra più ascrivibile ad una approssimativa ricognizione delle esigenze insopprimibili per adeguare locali realizzati per altri fini, ad uso biblioteca comunale, che a ritardi o omesse iniziative da parte della giunta municipale.

Del resto correttamente i giudici di primo grado hanno ritenuto che un progetto di intervento unitario, con conseguente unicità dell’appalto, avrebbe consentito di rendere più coerenti ed armonici i vari interventi.

Ma, anche con riferimento a tale lucida considerazione, si può opporre che l'esigenza di stesura di un progetto unitario non poteva essere rappresentata dalla giunta municipale, ma dalle strutture che avevano la responsabilità e i poteri di realizzare la biblioteca.

È opportuno ripetere che al momento in cui la giunta municipale deliberò di prendere in locazione i locali, tutto lasciava supporre che non servissero interventi aggiuntivi o, quanto meno, tali da dover richiedere anni per la loro realizzazione.

Analogamente quando venne rappresentata l'esigenza della realizzazione di un impianto di condizionamento, gli atti trasmessi all'organo deliberativo consentivano di poter far argomentare che si trattava di un adeguamento per rendere funzionale una struttura già idonea per uso biblioteca, così come, del resto, si evince nitidamente dalla motivazione della deliberazione n. 2321 del 9 ottobre 1987.

Ai componenti della giunta in carica sino alla deliberazione n. 917 in data 14 aprile 1988, non può, dunque, imputarsi alcuna responsabilità collegiale, salvo le considerazioni che si svilupperanno con riferimento alla posizione del sindaco, dell'assessore alla cultura e dei responsabili degli uffici tecnici.

Gli appelli di M. G., M. C., P. S., M. M., C. I. e T. F., vanno, conclusivamente, accolti.

La giunta municipale subentrata a quella che prese i provvedimenti in ordine alla vicenda legata alla realizzazione della biblioteca comunale, ebbe conoscenza della questione in occasione della deliberazione n. 2056 del 19 settembre 1988, di proroga dei lavori di completamento dei lavori di condizionamento.

Successivamente, nel gennaio 1989, la giunta fu nuovamente chiamata a deliberare sulla necessità di dotare la biblioteca di un impianto di illuminazione (delibera n. 32 in data 11 gennaio 1989).

Le successive delibere (nn. 33 del 19 gennaio 1989, 263 del 1 marzo 1989, 292 del 1 marzo 1989, 1603 del 12 settembre 1989, 1838 del 9 ottobre 1989, 2442 del 30 novembre 1989), hanno riguardato tutte pagamenti per stati di avanzamento, approvazione di preventivi di forniture e due perizie di variante.

Nelle motivazioni di dette deliberazioni, il richiamo all'imminente operatività della biblioteca è costante.

Sintomatica, al riguardo, è la relazione tecnica di accompagnamento alla deliberazione n. 292 del 1989, con la quale l'ingegnere del settore dei lavori pubblici proponeva l'acquisto di corpi illuminanti "essendo giunti ormai pressoché al termine del completamento dell'arredo della nuova biblioteca comunale, al fine di garantire l'immediato utilizzo dei locali...".

Di fronte a tali affermazioni, i membri della giunta, la cui conoscenza della vicenda rinveniva dall'istruttoria compiuta dall’apparato burocratico e dalle informazioni fornite dall’assessore competente al ramo e dal sindaco, altro non poteva fare che assumere i doverosi e necessari, o almeno ritenuti tali, provvedimenti per rendere funzionante la pubblica struttura. Conseguentemente anche per dette delibere non si ravvedono elementi di responsabilità a carico di M. G., M. M., P .F., B. G., C. I. e T. F.. Parimenti non è ipotizzabile alcuna responsabilità amministrativa in capo al direttore dei lavori, l’Ing. S..

La sentenza impugnata addebita al professionista di aver violato la normativa che disciplina la direzione dei lavori, provocando l'allungamento dei tempi di esecuzione.

Gli atti di causa, peraltro, pur evidenziando manchevolezze ascrivibili al S., consentono di affermare che l'espletamento dei compiti di direttore dei lavori fu regolare.

Il direttore lavori, infatti, formulò proposte di ampliamento dei lavori in ragione di una più proficua utilizzazione del locali. Peraltro si trattava di proposte che vennero condivise dall'ufficio tecnico del comune.

In estrema sintesi la direzione lavori si trovò di fronte interventi realizzati dal proprietario dell'immobile, probabilmente non del tutto adeguati a rendere il fabbricato preso in locazione, idoneo ad uso biblioteca.

Inoltre l’incarico di progettazione conferito al professionista, riguardava il condizionamento e non anche l’allestimento complessivo di una biblioteca.

L’appellante, quindi, risultò destinatario di scelte, certamente a lui non riconducibili, quali quelle di operare con interventi e forniture in modo frammentario, e non in un unico complessivo contesto.

Il suo comportamento, quindi, non risulta connotato da colpa grave.

Su tali basi l'appello del S. va accolto.

3.1 Restano da esaminare le posizioni del sindaco C. e dell'assessore alla cultura S..

Per entrambi la sentenza di primo grado merita parziale conferma, ancorché con diversa motivazione.

Va premesso che il contesto nel quale operarono gli amministratori del comune di Quartu Sant'Elena, si colloca in fase antecedente all'entrare in vigore della legge 8 giugno 1990, n. 142.

Vengono in rilievo ai fini dell'accertamento della responsabilità, quindi, le disposizioni previgenti contenute nel r.d. 12 febbraio 1911, n. 297, nel r. d. 4 febbraio 1915, n. 148 e nel r.d. 3 marzo 1934, n. 383.

La posizione del C. è stata puntualmente definita dalla sentenza impugnata.

L’appellante ricoprì la carica di sindaco dal 1986 al marzo 1991, prendendo parte a tutti gli atti deliberativi e contrattuali attraverso i quali si snodò la vicenda.

In disparte la responsabilità e i compiti connessi al suo ufficio, va osservato, come ben puntualizzato dai primi giudici, che per ognuna di dette deliberazioni, egli introdusse lo specifico argomento da discutere in sede collegiale, senza riferimento ad iniziative o proposte dell’apparato burocratico o dell’assessore competente.

Situazione, quelle descritta, che rappresenta una piena conoscenza della vicenda, affrontata in modo approssimativo, frammentario ed episodico.

Non rientra nei canoni della diligenza di un pubblico amministratore, invero, affrontare la realizzazione di una pubblica struttura o un’opera pubblica, acquistando o prendendo in locazione locali, esponendo l’ente territoriale ad esborsi, senza valutare e programmare gli interventi necessari per conseguire il pubblico interesse e, cioè, la tempestiva funzionalità della struttura o opera pubblica.

Al riguardo va precisato che dette considerazioni non riguardano gli aspetti tecnici della vicenda, ma, esclusivamente, quelli di ordine logico e di buona amministrazione.

In estrema sintesi ciò che si chiede agli amministratori è di gestire le pubbliche risorse in modo economico e razionale e non, come avvenne, in ragione di esigenze, già esistenti prima della conclusione del contratto di locazione, non valutate minimamente, e prese in considerazione in un ampio arco temporale, durante il quale venivano pagati dal Comune di Quartu Sant’Elena i dovuti canoni di locazione.

Nel delineato contesto, e avuto riguardo all’ordinamento vigente all’epoca dei fatti, va soggiunto che il Sindaco, nella organizzazione dell’ente locale, tra l’altro, aveva il compito, e le connesse responsabilità, di sovrintendere “tutti gli uffici ed istituti comunali” (art. 151 r.d. n. 148 del 1915).

Proprio nella specifica situazione l’appellante, nella sua posizione di sindaco, ha omesso di esercitare dette funzioni lasciando che la realizzazione della biblioteca comunale, venisse gestita in modo del tutto incoerente con le finalità di pubblico interesse.

Il suo comportamento risulta connotato da estrema leggerezza e superficialità e, quindi, da colpa grave.

Né, del resto, la delega al competente assessore lo esime da responsabilità, attesa la sua attiva ingerenza nella questione.

Parimenti ritiene il Collegio sussistente la responsabilità dell’assessore competente.

La sentenza di primo grado, seguendo l’impostazione dell’atto introduttivo del giudizio, sembra individuare nell’assessore ai lavori pubblici, l’esponente della giunta responsabile della realizzazione della biblioteca comunale.

In realtà, come si evince dagli atti di causa, la materia rientrava nel novero delle competenze dell’Assessore alla cultura; circostanza, del resto, ampiamente comprovata dalla paternità degli atti relativi al reperimento dei locali, all’esame delle offerte, ai lavori da eseguire.

Valgono, al fine dell’accertamento della responsabilità amministrativa, le medesime motivazioni espresse per la posizione del C..

All’assessore competente, infatti, incombeva di conseguire il pubblico interesse con diligenza e, quindi, con un intervento articolato che avesse consentito il reperimento dei locali e il loro adeguamento in tempi accettabili.

L’aver disatteso tali elementari canoni di comportamento, rende evidente la superficialità e trascuratezza nell’assolvere, nella specifica situazione, i compiti legati alla sua carica.

La responsabilità del sindaco e dell’assessore alla cultura, carica ricoperta da S. G., peraltro, in relazione all’accertato danno erariale, non può peraltro, ritenersi esclusiva.

Ed invero, come rilevato da tutti gli appellanti, notevoli responsabilità sembrano da addebitare agli uffici tecnici del Comune, i quali agirono nella vicenda in modo del tutto svincolato dalle proprie incombenze.

A tali uffici spettava, infatti, di predisporre, quanto meno, proposte e soluzioni in grado di poter realizzare la biblioteca comunale in tempi congrui.

Al contrario proprio le proposte di detto ufficio sono risultate spesso fuorvianti, come in occasione della deliberazione n. 292 del 1989, quando si proponeva l’acquisto di corpi illuminanti “al fine di garantire l’immediato utilizzo della biblioteca” che, in realtà, era ben lungi dall’avverarsi.

Valutate le circostanze di fatto nelle quali si è prodotto il danno erariale e il concorso in detta produzione, di soggetti non soccombenti in primo grado, il Collegio ritiene di condannare:
a) C. G. al pagamento in favore del Comune di Quartu Sant’Elena della somma di L. 5.000.000 oltre rivalutazione monetaria dalla data di consumazione del danno, indicata nella sentenza impugnata nel giorno 1 febbraio 1990, e fino alla pubblicazione della presente sentenza.

Da tale data, e sino all’integrale soddisfo, sono dovuti gli interessi legali.

b) S.G. al pagamento in favore del predetto ente locale, della somma di L. 3.000.000, oltre interessi e rivalutazione da calcolarsi come sopra indicato.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dei conti – Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d’Appello, in parziale riforma della sentenza impugnata:

-assolve dalla domanda del Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la regione Sardegna M. I., M. M., C. G., T. F., S. G. P., M. C., P. S., B. G. e P. F.;
-condanna C. G. e S. G. al pagamento in favore del Comune di Quartu Sant’Elena, delle somme rispettivamente di L. 5.000.000 (cinquemilioni)pari ad EURO 2582,28 (duemilacinquecentottantadue e ventotto centesimi) e di L. 3.000.000 (tremilioni) pari ad EURO 1549,37 (millecinquecentoquarantanove e 37 centesimi), oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, da calcolarsi con le modalità di cui in parte motiva, nonché, in via solidale ed in favore dell’erario, alle spese di giudizio che sino all’originale della presente sentenza si liquidano in L. 3.568.220 (diconsi Lire tremilionicinquecentosessantottomiladuecentoventi) pari ad EURO 1.842,83 (diconsi EURO milleottocentoquarantadue e 83 centesimi).

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 16 marzo – 11 luglio 2001.

L’ESTENSORE (Dr.Luciano CALAMARO)

IL PRESIDENTE (Dr.Giuseppe NICOLETTI)

(Dr.Giuseppe NICOLETTI)

Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi