Sentenza della Corte dei Conti, Sezione seconda giurisdizionale centrale d'appello, n. 161 del 28 aprile 2003
(Per il computo del termine di
prescrizione
quinquennale del danno erariale, occorre avere riguardo all'istante in cui il
danno si è verificato in concreto, ossia al momento del pagamento delle somme
relative, il quale determina l'effettività del pregiudizio a carico del
patrimonio dell'ente.
In caso di deliberazione illegittima di organo collegiale, l'asserita astensione
in sede di votazione non rileva ai fini della insussistenza della colpa grave:
semmai tale effetto può riconoscersi solo al voto contrario, che impone di
assumere una posizione netta sia ai fini della deliberazione da adottare, sia
nei confronti degli altri componenti dell'organo collegiale, da cui
l'amministratore dimostra di dissociarsi.
Neppure sono influenti per accertare
o meno la colpa grave i pareri favorevoli del dirigente e del segretario comunale, di per loro inidonei
ad incidere sull'elemento soggettivo)
LA CORTE DI CONTI -
SEZ. II GIURISDIZIONALE CENTRALE D'APPELLO
composta dai magistrati:
Tommaso de Pascalis Presidente
Sergio Maria Pisana Consigliere
Camillo Longoni Consigliere
Antonio D'Aversa Consigliere
Augusto Sanzi Consigliere rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio d'appello di responsabilità iscritto al n. 13506 R del registro di
segreteria e promosso dal Procuratore regionale per l'Abruzzo e appello
incidentale, proposto dal sig. C.G. avverso la sentenza n. 106/2001 in data 5
febbraio 2001 della Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo.
Visti gli atti di causa;
Uditi, all'udienza del 14 novembre 2002, il relatore, cons. Augusto Sanzi; il
pubblico ministero, vice proc. reg. Mario Condemi, e gli avv. C. Fasoli per il
sig. M. D. e, su delega dell'avv. C. D'Aloisio, per il sig. C. G.; avv. D.
Angiolelli per il sig. D. G..
Premesso in
FATTO
Con sentenza n. 106/2001 del 5 febbraio 2001, la Sezione giurisdizionale per la
Regione Abruzzo ha respinto la domanda attrice promossa dal procuratore
regionale per l'Abruzzo contro i sigg. M. D., C. G., D. G., A. C., C. L., E. A., F. G., F. A.
DB. ed E. F., per sentirli
condannare al risarcimento, in favore del Comune di Pescara, della somma
complessiva di £. 101.663.749, oltre rivalutazione monetaria, agli interessi ed
alle spese di lite.
Questi i fatti.
Con deliberazione n. 1547 del 3 ottobre 1986, la Giunta municipale ha nominato
la commissione di collaudo dei lavori di costruzione del collettore rivierasco
B/O nelle persone dei sigg. M. V., G. C. e A. V.,
precisando che la commissione, per assolvere al mandato, si avvalesse “della
prestazione di uno o due tecnici speciaL.ti”.
Con deliberazione n. 1224 in data 5 luglio 1989, detta commissione è stata
integrata sulla base di una richiesta del presidente V., che ha dichiarato
essersi avvalsa la medesima commissione sin dall'inizio dei lavori, della
collaborazione dell'ing. B. M., in veste di consulente tecnico, e del sig.
V. C., geometra capo del Provveditorato alle oo.pp. per l'Abruzzo, in
veste di segretario e di coordinatore dei lavori della commissione.
Venivano corrisposte le spese e le competenze ai predetti (deliberazioni 24
marzo 1990, n. 454 e 4 maggio 1992, n. 805; determ. dirig. 22 ottobre 1996, n.
17 e 28 febbraio 1997, n. 7 del 28 febbraio 1997) e il procuratore regionale,
ritenendo che l'inclusione dei due componenti aggiunti fosse priva di
motivazioni serie e che avesse prodotto un aumento di spesa pari al pagamento
per l'intero dei due componenti subentrati tre anni dopo e alla necessità di
applicare tariffe maggiorate per la partecipazione di un libero professionista
(per l'art. 62, quinto comma della legge 24 giugno 1923, n. 1395, il compenso
dovuto ai dipendenti pubblici deve essere ridotto al minimo del 30% e al massimo
del 50%), individuava un danno di £. 101.663.749, pari alla differenza tra i
compensi da erogare (£. 63.624.240) e quelli concretamente erogati (£.
165.287.989), anche sulla base di una consulenza tecnica affidata all'ing. F. P..
Era inviato invito a dedurre al segretario comunale e ai componenti della giunta
comunale che avevano deliberato l'integrazione e, in relazione alle deduzioni
presentate anche nelle audizioni personali, con l'atto di citazione non erano
accolte le eccezioni di prescrizione e di assenza di nesso eziologico tra
delibera di nomina ed esborso contestato, pur non essendo escluso il difetto di
legittimazione passiva del G., rimesso alla valutazione del collegio.
Riconosciuto che i componenti della Giunta avevano la consapevolezza
dell'illiceità del provvedimento, adottato per estendere il compenso per intero
a tutti, il procuratore regionale ha convenuto i predetti amministratori ad
esclusione del segretario comunale, nel frattempo deceduto: i primi giudici,
peraltro, non condividevano il computo dei termini seguito dall'attore e, circa
la prescrizione, ne accoglievano l'eccezione di parte limitatamente ai mandati
di pagamento del 31 luglio 1990 e 14 luglio 1992 (del. n. 454 del 1990 e 805 del
1992) ai sensi dell'art. 1, secondo comma della legge 14 gennaio 1994, n. 20,
nel testo modificato dall'art. 3 del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito
dalla legge n. 639 dello stesso anno.
Per quanto concerne i pagamenti di cui ai mandati del 21 novembre 1996 e del 26
marzo 1997, per i quali non opera la prescrizione, la sentenza impugnata ha
negato che, nella specie, sussista danno erariale, in quanto la spesa non è
stata difforme a disposizioni di legge e l'amministrazione è stata posta di
fronte al “fatto compiuto” da parte del presidente della commissione, per cui
non poteva esimersi dal corrispondere i compensi, dovuti in forza di un rapporto
di natura sinallagmatica.
Con l'atto di appello, il procuratore regionale:
- ha, innanzi tutto, contestato ai primi giudici la pronuncia sulla prescrizione
di parte del danno, rilevando che l'addebito indicato nell'atto di citazione non
riguardava le somme pagate nel 1990 e nel 1992 e che tanto doveva essere chiaro
senza considerare che sono stati convenuti proprio gli amministratori i quali
hanno adottata la deliberazione n. 1224 del 1989 (inclusione con effetto
retroattivo di tre anni di due membri aggiunti, di cui uno privo di titolo
professionale e l'altro libero professionista, con lievitazione dei compensi
spettanti a tutti);
- ha sostenuto che il rapporto con i due membri aggiunti non aveva natura
sinallagmatica, ma di rapporto di collaborazione con la commissione che ne
doveva assumere l'onere, atteso che la deliberazione del 1986 non prevede
obbligo di informativa, atti di ratifica o assunzione di impegni di spesa da
parte dell'ente locale;
- la nomina retroattiva di tre anni, in sé illogica ed illegittima, avrebbe
dovuto determinare l'illegittimità di tutti gli atti compiuti e firmati da tre
soli componenti nel triennio;
- al di là dei profili di illegittimità della formazione irregolare della
commissione, presieduta da un amministrativo anziché da un tecnico, il danno
contestato riguarda la trasformazione retroattiva in componenti effettivi di due
tecnici chiamati solo a collaborare, come consulente tecnico l'uno e segretario
e coordinatore l'altro;
- i componenti della Giunta erano consapevoli dell'aumento dei compensi ai
componenti della commissione, tanto che la votazione è avvenuta a scrutinio
segreto e il risultato non è stato unanime: profili di costituzionalità
potrebbero determinare l'impossibilità di perseguire i membri di organi
collegiali in caso di votazioni segrete.
Il procuratore regionale ha chiesto che la sentenza impugnata sia annullata o
riformata chiamando i soggetti convenuti in primo grado a rispondere del danno
già contestato con l'atto di citazione.
Ad esclusione del sig. F., si sono costituiti in giudizio tutti gli appellati a
mezzo di distinti difensori: l'avv. C. Fasoli per il sig. D. (memoria depositata
il 6 marzo 2002), l'avv. D. Angiolelli per il sig. G. (memoria
depositata il 6 marzo 2002), l'avv. G. Bruno (memorie depositate il 25
maggio 2001 e il 28 febbraio 2002) per i sigg. C., L., A., G. e DB. e l'avv.
C. D'Aloisio per il sig. C..
Da tutti gli appellati viene rinnovata l'eccezione di prescrizione, da estendere
anche ai pagamenti eseguiti nel 1996 e nel 1997, in quanto il dies a quo è da
individuare nella data della deliberazione n. 1224 e cioè nel 5 luglio 1989,
rispetto alla quale è decorso il termine quinquennale per tutte le poste di
danno: viene, infatti, contestato (G.) che tale termine non decorre dall'evento
dannoso o dall'effettivo depauperamento, ma dal fatto dannoso, venendo in
rilievo non la conoscenza, ma la conoscibilità del danno da parte
dell'amministrazione danneggiata (il C., in particolare, proponendo appello
incidentale sul punto dell'effetto estintivo completo della prescrizione, ha
osservato che, ove dies a quo fosse considerato quello dell'evento dannoso e,
cioè, della liquidazione dei compensi, difetterebbe la sua legittimazione
passiva, data la sua estraneità alla deliberazione del 22 ottobre 1996).
Nel merito,
- è opposto all'appellante di non aver detto nulla in ordine alla legittimità o
meno dei compensi (A.);
- la integrazione della commissione di collaudo era stata prevista con la
deliberazione n. 1547 del 1986, che ne aveva dato facoltà, e il presidente della
commissione nel 1988, nel far presente che la commissione si era avvalsa
dell'ing. M. e del geom. C. già da tre anni, ne ha sollecitato l'inclusione, per
cui la Giunta non poteva far altro che adottare la deliberazione n. 1224 che
rappresenta atto dovuto;
- è tesi del tutto illogica ritenere che il compenso spettante ai due membri
aggiunti dovesse far carico agli altri componenti della commissione di collaudo,
altrimenti non sarebbe stata necessaria alcuna autorizzazione;
- la nomina dei due tecnici speciaL.ti poteva avvenire sin dall'inizio delle
operazioni ed eventuali irregolarità dovevano essere imputate non agli
amministratori, ma alla commissione che aveva proceduto alla nomina ( C.);
- sussiste, conseguentemente, la buona fede degli appellati, che esclude la
sussistenza della colpa grave e ancor più del dolo: essi hanno adottato una
deliberazione conforme alla legge in esecuzione di una precedente deliberazione.
In più, avevano espresso parere favorevole il dirigente e il segretario comunali
e il CORECO non aveva formulato rilievi, per cui essi non avevano dubbi (D.);
- manca il nesso eziologico tra deliberazione e corresponsione dei compensi:
infatti, la deliberazione di conferimento dell'incarico deve essere seguita
dall'accettazione degli interessati e dal contratto, senza i quali la medesima
deliberazione diviene irrilevante e non attribuisce all'interessato il diritto
ad ottenere il compenso. Pertanto, l'aver ottenuto tale compenso, di cui andava
verificata la normativa di determinazione (la difesa del D. ha richiamato la
circolare del Ministero LL. PP. n. 2942/3415 in data 15 febbraio 1968
sull'applicazione delle percentuali di riduzione del quinto comma dell'art. 62
della legge 1395/1923), andava contestato ed addebitato ad altri soggetti,
coloro che, appunto, hanno proceduto alla liquidazione dei compensi, e non agli
appellati;
- per tutti, è assolutamente escluso che possa parlarsi di danno, in quanto il
compenso andava a remunerare delle prestazioni effettivamente rese: la
commissione di collaudo era stata chiamata dall'amministrazione ad esaminare le
riserve dell'impresa, all'epoca in numero di 27 per £. 3.265.000.000, cui
seguivano altre due riserve per £. 3.225.726.397, in tutto £. 6.495.726.397 su
un importo lordo di lavori pari a circa 4 miliardi. Si trattava di appalto e
riserve complesse e delicate, che hanno richiesto un esame elaborato, il quale,
comunque, ha portato ad una riduzione della pretesa dell'impresa appaltatrice a
circa un quarto del chiesto;
- in particolare, il G. ha chiesto di essere estromesso, avendo egli votato
scheda bianca in occasione della deliberazione n. 1224 del 1989, e ha posto il
problema della possibile imputazione dell'addebito agli stessi membri della
commissione di collaudo.
Con ulteriore memoria, depositata il 28 febbraio 2002, l'avv. Bruno per gli
appellati C., L., A., G. e DB., ha ribadito le considerazioni già svolte con la
memoria di costituzione.
La causa è stata discussa all'udienza del 28 marzo 2002 e questa Sezione, con
ordinanza n. 17/2002/A, rilevato che la relazione riservata della commissione di
collaudo era stata sottoscritta dai sig. V., C. e V., con partecipazione
dell'ing. M. alla riunione tenuta il 10 settembre 1987; che il geom. C., nella
specifica delle sue competenze del 10 aprile 1989, si è definito collaudatore;
che la commissione di collaudo aveva eseguito 4 visite, per le quali i primi
componenti avevano ricevuto acconti; che la relazione sulle riserve nn. 28 e 29
era stata sottoscritta da tutti e cinque i componenti della commissione
collaudatrice e che l'ing. V. avrebbe perduto la qualità di dipendente pubblico
nel corso dell'attività della commissione, ha
disposto che il sindaco di Pescara:
a.- trasmettesse tutti i verbali delle visite e delle sedute della commissione di
collaudo sin dalla sua costituzione, avvenuta in seguito alla deliberazione di
Giunta n. 1547 del 3 ottobre 1986, sino al termine della attività svolta dalla
stessa commissione;
b.- inviasse una relazione, corredata da tutti i documenti che vi ineriscono, in
ordine a quanto rilevato più sopra circa l'esistenza di un carteggio di
accompagno dello schema di deliberazione, poi divenuto del. n. 1224 del 5 luglio
1989, al fine di acclarare se, in occasione della integrazione della
commissione, la Giunta, nel prendere atto della collaborazione prestata
dall'ing. M. e dal geom. C., abbia assunto la propria deliberazione dopo avere
ricevuto elementi di informazione sulla situazione esistente ovvero si sia
limitata a prestare acquiescenza alla richiesta del presidente della
commissione, Michelangelo V.;
c.- facesse conoscere se e quando l'ing. V. ha perduto la qualità di pubblico
dipendente e se, in conseguenza di ciò, dovevano cambiare i criteri di calcolo
dei compensi da erogare ai componenti della commissione di collaudo.
In esecuzione, il sindaco di Pescara, con lettera n. 07179 in data 23 settembre
2002, ha inviato gli atti richiesti ed, in particolare, i primi quattro verbali
di visita di collaudo (e non i verbali n. 5 e 6, non rinvenuti) e una relazione
del Settore idrico integrato, attestante che la Giunta municipale, nell'adottare
la deliberazione n. 1224 del 5 luglio 1989, “si è limitata a prestare
acquiescenza alla richiesta del Presidente della Commissione, M. V.” e
che l'ing. V. ha assunto le funzioni di componente della commissione di collaudo
come libero professionista.
Nell'udienza odierna, il rappresentante della Procura generale ha fatto presente
che dall'esito dell'ordinanza istruttoria i motivi di appello ricevono ulteriore
conferma: si parla ancora del problema della citazione, che la sentenza
impugnata non ha risolti. La prescrizione non si è verificata, il problema è
quello della irregolare composizione della commissione collaudatrice: l'ing. M.
compare in due sedute, come risulta dai verbali e la partecipazione è smentita
dalle mancate firme. L'assunto principale è che la commissione dovesse essere
integrata dall'inizio, mentre dalla lettera del presidente si ricava che
l'integrazione poteva essere integrata solo se ritenuto necessario. Perciò,
l'integrazione dall'origine ha determinato pagamenti eseguiti in spregio delle
finanze comunali, senza che vi corrispondesse una utilità.
L'avv. Fasoli per il D. e, per delega dell'avv. D'Aloisio, anche per il C., ha
escluso la sussistenza del nesso logico tra la deliberazione e il danno: la
deliberazione è atto del procedimento interno e, se non è seguita dal contratto,
non ha valore contrattuale, essendosi limitata a disporre la nomina in ossequio
della richiesta del presidente della commissione di integrare quest'ultima. La
Giunta municipale è stata posta dinanzi al fatto compiuto ed era impensabile
rinvenire la colpa grave e il dolo: il D. era un semplice geometra: ha assunto
una deliberazione che era doverosa, la Commissione di controllo la ha passata e
gli appellanti si sentivano tutelati dai pareri dell'avvocatura e dagli altri
uffici comunali. In più, si deve tenere conto dei vantaggi “comunque”
conseguiti. L'importo delle riserve ammontava a circa 7 miliardi di lire, circa
i due terzi sono state risolte e superate e ciò rappresenta un indubbio
vantaggio, ben superiore al danno. Anche la nomina del geom C. rispondeva alle
prescrizioni della legge regionale n. 62 e, nel ribadire la fondatezza
dell'eccezione di prescrizione, ha chiesto che sia confermata l'assoluzione di
tutti gli appellati.
L'avv. Angiolelli, per il G., si è, innanzi tutto, associato alle argomentazioni
sviluppate dall'avv. Fasoli, affermando, per tutti gli appellati, che la buona
fede si presume: l'ampliamento della commissione di collaudo con l'inclusione
degli altri due membri è avvenuto non motu proprio, ma su sollecitazione del
presidente della stessa, che era magistrato della Corte dei conti. Da ciò deriva
che non esiste né dolo, né colpa grave. Piuttosto, nota il difensore, ci si deve
chiedere perché siano stati chiamati gli amministratori comunali, quando sono
rimasti fuori del giudizio quelli che hanno chiesto l'integrazione della
commissione: il suo assistito si trova in una posizione particolare, come
riconosciuto dallo stesso procuratore regionale, che non ha escluso la
possibilità dell'assoluzione.
Considerato in
DIRITTO
1. Preliminarmente deve essere esaminata la questione della prescrizione
dell'azione in relazione sia alla sentenza impugnata, che ne ha limitato
l'effetto ai mandati liquidati e deliberati fino al 1992, sia all'appello
incidentale, proposto dal sig. C. (ma, anche gli altri appellati hanno svolto
analoghe considerazioni) per il quale sarebbero caduti sotto la preclusione
della prescrizione anche gli altri mandati in considerazione del fatto che il
dies a quo decorre dalla deliberazione di Giunta municipale n. 1224 del 5 luglio
1989, cui vanno riferiti i comportamenti degli amministratori convenuti.
Per contro, l'appellante ha osservato che l'affermazione fatta dai primi giudici
deve essere considerata irrilevante, in quanto l'addebito, formulato con l'atto
di citazione, riguarda somme non comprese nei mandati emessi e pagati fino al
1992, e, cioè, somme corrisposte in via definitiva dopo il 22 ottobre 1996,
quindi entro il quinquennio dalla citazione (emessa il 24 maggio 2000 e
notificata tra il 12 giugno e il 3 luglio 2000): del resto, il momento genetico
del provvedimento di avveramento del danno va riportato alla deliberazione n.
1224 del 1989, mentre la conseguenza immediata della stessa, quale momento di
quantificazione del danno, in cui lo stesso ha raggiunto compiuta reaL.zione, è
costituito dalla liquidazione e dal pagamento dei compensi.
In effetti, l'addebito, che è stato mosso ai convenuti, si incentra nell'avere
integrato, con la deliberazione n. 1224 del 1989, la commissione collaudatrice
con i due membri indicati dal presidente V. (ing. M. e geom. C.), che ne
venivano a far parte sin dall'inizio, con conseguente diritto ai compensi nella
misura intera, come gli originari componenti: in più, la nomina dell'ing. M., in
quanto libero professionista, avrebbe determinato la necessità dell'applicazione
delle tariffe professionali in misura intera e non quelle ridotte previste per i
dipendenti pubblici (art. 62, quinto comma, della legge 24 giugno 1923, n.
1395).
Osserva il collegio che la deliberazione n. 1224 del 1989
rappresenta momento
genetico della produzione del danno, ma non della sua verificazione, che, in
armonia con la giurisprudenza delle sezioni contabili, va riconosciuta con
riferimento al pagamento delle somme relative, il quale determina l'effettività
del pregiudizio a carico del patrimonio dell'ente locale.
Pertanto, se l'adozione della suddetta deliberazione da parte dei convenuti, qui
appellati, rappresenta il primo e fondamentale atto del processo di reaL.zione
dello stesso pregiudizio e, quindi, impronta di sé il processo causale della
fattispecie, invece, ai fini del computo del termine di prescrizione, che è
quinquennale, occorre avere riguardo all'istante in cui il danno si è verificato
in concreto e ha perduto il suo carattere, fino ad allora potenziale ed
eventuale (l'accennata diversità funzionale dei momenti ora considerati rende
del tutto inconferente il ventilato difetto di legittimazione passiva, avanzato
dal C. sotto il profilo della sua estraneità alla deliberazione del 22 ottobre
1996).
Ora, con riferimento alla domanda proposta con l'atto di citazione, non possono
condividersi del tutto le censure dell'appellante in ordine all'irrilevanza
della dichiarazione di prescrizione da parte del primo giudice, in quanto a non
assumere rilievo sono soltanto i pagamenti in acconto eseguiti per compensare i
primi tre componenti della commissione collaudatrice (V., V. e C.), autorizzati
con la deliberazione n. 454 del 24 marzo 1990 (£. 16.599.113 ciascuno).
Diversamente, con la deliberazione n. 805 del 4 maggio 1992, sono stati
autorizzati i pagamenti in acconto richiesti ed ottenuti dagli altri due
componenti (M. e C.: £. 16.599.113 il primo e £. 17.691.160 il secondo), che,
invece, sono entrati nella quantificazione operata con l'atto di citazione:
anche se ciò è vero, tuttavia non opera nei confronti di tali somme la
prescrizione, in quanto, trattandosi di acconto, il pregiudizio subito dal
comune non era ancora né certo, né definito, tale essendo divenuto solo più
tardi.
L'amministrazione non era in grado, all'epoca, di rendersi conto se e fino a che
punto le somme erogate ai due membri aggiunti fossero puro pregiudizio o non
costituissero remunerazione di prestazioni rese, come sarà chiarito più avanti,
allorché sarà affrontato il problema della individuazione del danno.
Conseguentemente, è dal pagamento del saldo che decorre il
dies a quo del
termine prescrizionale e, cioè, dal 22 ottobre 1996 per le competenze
professionali dei sig. V. (£. 14.115.007) e C. (£. 15.218.960) e dal 28 febbraio
1997 per le competenze spettanti ai sig. M., V. e C. (£. 14.115.007 ciascuno):
poiché l'atto di citazione è stato notificato entro cinque anni dai predetti
pagamenti, non si è verificata la prescrizione, per cui l'appello incidentale e
le osservazioni difensive, sviluppate dagli appellati nello stesso senso, sono
infondate e vanno respinte.
2. Nel merito, l'appello è fondato e va accolto, seppure nei limiti che saranno
in seguito indicati, anche perché non tutti gli elementi della fattispecie,
quali configurati dalla citazione, possono essere condivisi.
In particolare, in ordine alla individuazione e determinazione del danno, il
procuratore regionale ha indicato più componenti: la maggiore spesa derivante
dalla integrazione della commissione collaudatrice con i due membri aggiunti
(ing. M. e geom. C.) con diritto al compenso intero, come se gli stessi vi
fossero entrati dall'origine, e la maggiore spesa legata al fatto che l'ing. M.,
libero professionista, avrebbe determinato l'applicazione, anche in favore degli
altri componenti, delle tariffe professionali nella misura intera e non nella
misura spettante ai dipendenti pubblici.
Circa quest'ultimo profilo, l'amministrazione, in adempimento dell'ordinanza
istruttoria di questa Sezione, ha precisato che l'ing. V., componente nominato
con la determinazione n. 1547 del 1986, ha assunto le funzioni di componente
della commissione di collaudo come libero professionista (dagli atti di causa si
ricava che, comunque, questi, se non dall'inizio, è però divenuto libero
professionista nel corso dei lavori della Commissione): conseguentemente,
proprio per la presenza dell'ing. V., i compensi, spettanti sin “dall'inizio”,
dovevano corrispondere alle tariffe professionali in misura intera e
l'integrazione della commissione di collaudo con l'ing. M. non ha determinato
quell'aumento di spesa, affermato dal procuratore regionale con la citazione e
dimostratosi infondato.
Circa, invece, i compensi corrisposti ai componenti “aggiunti”, ing. M. e geom.
C., occorre considerare che la Giunta municipale, con la deliberazione n. 1547
del 3 ottobre 1986, nel nominare la commissione di collaudo nelle persone dei
sigg. V., C. e V., prevedeva che la stessa potesse avvalersi, a “scelta” dei
componenti, “della prestazione di uno o due tecnici speciaL.ti”: più tardi, con
lettera del 12 ottobre 1988, il presidente V. ha informato il sindaco di Pescara
che la commissione si era avvalsa “sin dall'inizio dei lavori di sua pertinenza”
della collaborazione dell'ing. M., in veste di consulente tecnico, e del geom.
C., in veste di segretario e coordinatore dei lavori.
Lo stesso presidente ha prospettato all'amministrazione locale “di promuovere,
se necessario, l'inserimento ufficiale dei predetti funzionari nella compagine
della Commissione”: pertanto, non corrisponde al vero che la Giunta municipale
non potesse far altro che adottare la deliberazione n. 1224 del 1989, da
considerare atto dovuto, come sostenuto dagli appellati con le memorie
difensive.
Infatti, dinanzi a quella che non è una richiesta, né una proposta, ma la
prospettazione di una possibile ed eventuale determinazione, l'amministrazione
ha adottato un provvedimento nell'esercizio della sua facoltà discrezionale, ma
pervenendo ad una soluzione permeata di grave irrazionalità, in quanto ha
integrato la commissione collaudatrice, in modo che i due nuovi componenti
acquistassero il diritto a percepire il compenso in misura intera, nonostante
che gli stessi vi fossero inseriti due anni dopo la nomina dei componenti
originari.
Non si vuole negare il potere dell'amministrazione di integrare la commissione
collaudatrice (per i profili di contraddittorietà tra le due deliberazioni, si
rinvia a quanto si osserverà sub. n. 3), ma non può ammettersi che il
provvedimento relativo abbia attribuito ai componenti aggiunti un compenso
forfettariamente commisurato e relativo ad una attività, parte della quale non è
stata eseguita: la deliberazione n. 1224 del 1989 non ha carattere di sanatoria,
per cui l'integrazione non poteva produrre altro effetto che attribuire un
compenso per l'attività ancora da compiere, mentre l'attività, compiuta
anteriormente dai due componenti in collaborazione della commissione
collaudatrice, andava remunerata “a misura” e, cioè, in relazione agli atti
compiuti, da dimostrare e documentare analiticamente.
Al fine di individuare il compenso spettante ai predetti due componenti aggiunti
e la somma corrisposta in più, costituente pregiudizio per il comune, occorre
considerare che i parametri da utiL.re, nella specie, erano costituiti da:
lavori (come da stato finale, £. 3.923.975.635), revisione prezzi (£.
389.599.014), riserve dal n. 1 al n. 27 (£. 3.265.000.000) e riserve n. 28 e n.
29 (£. 3.225.726.397); su tali importi andava applicato il coefficiente 0,0015
sui primi 5.000.000.000 e di 0,12519 su cifre superiori; sull'importo ottenuto,
andavano applicati, in successione, gli aumenti del 30% per collaudo in corso
d'opera e del 60% per spese, con la riduzione di 1/3 per i dipendenti pubblici.
Inoltre, l'ing. M. e il geom. C. non hanno partecipato a due delle quattro
visite di collaudo (e, cioè, a quelle del 7 aprile 1987 e del 5 aprile 1989) e
non hanno sottoscritto la relazione riservata sulle riserve dal n. 1 al n. 27:
nonostante che, in detta relazione, si accenni ad una non ben nota attività
svolta dall'ing. M., ritiene il collegio che l'esame delle riserve e la
valutazione finale siano da riferire esclusivamente ai componenti V., C. e V.,
che vi hanno apposto la sottoscrizione.
Pertanto, dagli elementi economici su cui applicare i suaccennati coefficienti e
maggiorazioni, va escluso, per le parcelle del M. e del C., l'importo delle
riserve dal n. 1 al n. 27, pari, come accennato, a £. 3.265.000.000, che, a
calcolo concluso, comporta una detrazione di £. 8.501.902 (€ 4.390,87) e, nel
complesso, di £. 17.003.804 (€ 8781,73), al quale danno si aggiunge l'altro,
relativo alla effettiva partecipazione dei suddetti alle attività della
commissione (partecipazione a sole due visite di collaudo, ecc.), che il
collegio, con valutazione equitativa ex art. 1226 cod. civ., del tutto
favorevole agli appellati, determina in complessive £. 13.004.508, pari ad €
6.716,27
Inoltre, si deve tener conto che, al di là della generica affermazione del
presidente V., che neppure si è dato carico di informare tempestivamente
l'amministrazione, come correttezza avrebbe voluto, non esiste in atti la prova
del motivo specifico per il quale la commissione collaudatrice, seppure ciò
fosse stato previsto nella deliberazione di incarico, ha stabilito di avvalersi
dei due tecnici, né esiste la prova della data di inizio della collaborazione:
risulta, però, per quanto detto, che non sempre e non a tutta l'attività svolta
dalla commissione hanno partecipato l'ing. M. e il geom. C..
A proposito del quale ultimo, va, comunque, riconosciuta la legittimità del
compenso per la revisione della contabilità, che andava remunerata separatamente
secondo un computo, che, partendo dal totale delle pagine degli atti contabili
(1.220) e dalle vacazioni (pari a £. 18.000 ogni 10 pagine), ha portato a £.
2.196.000 tale compenso.
3. Di tale danno debbono rispondere, per quote uguali, gli appellati, i quali,
componenti della Giunta municipale, adottando la deliberazione n. 1224 del 5
luglio 1989, hanno dimostrato un marcato dispregio delle finanze comunali e
della corretta gestione delle risorse dell'ente locale.
Innanzi tutto, non va trascurato che la commissione collaudatrice presentava
evidenti “anomalie”: il presidente non era un tecnico, ma un amministrativo; era
stata prevista la possibilità che i componenti della stessa potessero avvalersi
“a loro scelta” della prestazione di tecnici speciaL.ti, soluzione, questa,
dubbia e ambigua, soprattutto in mancanza di norme al riguardo e in riferimento
agli incarichi conferiti ai due tecnici (consulente tecnico l'uno e segretario
coordinatore l'altro).
La Giunta municipale, quando ha preso in esame la lettera del presidente V., in
luogo di verificare la “regolarità” e legittimità della prospettazione fatta, ha
proceduto acriticamente alla integrazione della commissione, senza minimamente
controllare la rispondenza a norma della determinazione che andava prendendo.
Così, ha affidato l'incarico al geom. C., che, in ragione del titolo di studio
posseduto, avrebbe potuto, al massimo, collaudare lavori di manutenzione annuale
o pluriennale (art. 362 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F e circolari
del Ministero LL.PP. 30 luglio 1966, n. 7650 e 14 settembre 1966, n. 7880): ove
si ritenga che ciò fosse possibile, in quanto si trattava di inserire il geom.
C. in una commissione collaudatrice, che acquista assetto unitario (la
giurisprudenza ha parlato di collegio perfetto), per le limitazioni che
colpiscono i geometri nella esecuzione di attività di collaudo l'amministrazione
avrebbe dovuto esprimere adeguatamente le ragioni della scelta, ma tanto la
Giunta municipale non ha fatto.
In più, come sopra accennato, né il presidente V. lo specifica, né la Giunta
municipale se ne dà carico, manca una adeguata motivazione in ordine, per un
verso, alle ragioni o esigenze che avrebbero dovuto determinare (giustificare)
la necessità di integrazione, e, per altro verso, ai compiti che, non potuti o
non saputi svolgere dai componenti “originari” della commissione, avrebbero
dovuto o potuto essere svolti esclusivamente o preV.mente dai nuovi componenti.
Del resto, la lettera del presidente V. avrebbe dovuto mettere in allarme
l'amministrazione comunale, in quanto il ricorso ai “tecnici specializzati”
avrebbe richiesto che la stessa, chiamata poi a sostenere il relativo onere
finanziario, fosse informata sia della nomina, che delle attività svolte dai
collaboratori.
La deliberazione n. 1547 del 1986 non aveva previsto che la commissione fosse
integrata con altri due tecnici, ma solo che potessero avvalersi della
prestazione di uno o due tecnici speciaL.ti: quindi, la successiva deliberazione
n. 1224 si è posta in contrasto e, tutto sommato, ha modificato quella
precedente, senza però adottare una congrua motivazione, come la fattispecie
avrebbe richiesto.
La Giunta, superando, per grave e inescusabile leggerezza e trascuratezza, tutte
le accennate violazioni normative e irregolarità, che costituiscono vere e
proprie illiceità, e proprio attraverso tali illiceità ha integrato la
commissione collaudatrice con l'ing. M. e il geom. C., senza fissarne i
necessari limiti e, così, consentendo il pagamento, da parte del comune, di
somme non dovute e rimaste prive di corrispondente utilità per lo stesso ente
locale, chiamato a sopportarne l'onere.
Non può, perciò, essere condivisa la tesi espressa nella sentenza impugnata,
secondo la quale gli amministratori del Comune di Pescara sarebbero stati
costretti ad autorizzare il pagamento dei compensi dovuti e ciò in quanto gli
stessi amministratori non erano stati posti, per tutte le considerazioni svolte,
dinanzi al “fatto compiuto” dal presidente della commissione collaudatrice,
atteso che essi avrebbero dovuto -ma non l'hanno fatto- valutare con rigore la
fattispecie e l'ipotesi prospettata dal presidente V., richiedendo quegli
elementi di giudizio che avrebbero consentito di conoscere semplicemente (e non
approfonditamente) in che cosa era consistita una collaborazione, solo allora
comunicata.
Curare la gestione del pubblico denaro della comunità locale amministrata esige
oculatezza, attenzione e capacità, del tutto neglette o assenti con la
integrazione della commissione di collaudo.
Né l'asserita astensione in sede di votazione acquista rilievo ai fini della
(in)sussistenza della colpa grave, atteso che semmai tale effetto può
riconoscersi solo al voto contrario, che impone di assumere una posizione netta
sia ai fini della deliberazione da adottare, sia nei confronti degli altri
componenti dell'organo collegiale, da cui l'amministratore dimostra di
dissociarsi.
Neppure sono influenti per accertare la colpa grave le circostanze richiamate
dal D. (i pareri favorevoli del dirigente e del segretario comunale, nonché il
visto dell'organo di controllo), di per loro inidonei ad incidere sull'elemento
soggettivo, data l'entità dell'illiceità consumata dagli appellati.
Il sindaco e gli assessori, che hanno approvato la deliberazione n. 1224 del
1989 e hanno arrecato al Comune di Pescara il danno sopra determinato, hanno
tenuto una condotta sostanzialmente scriteriata, connotata di una particolare
gravità, per cui gli stessi vanno condannati al relativo risarcimento in parti
uguali, in quanto, date le modalità della fattispecie, l'apporto causale di
ciascuno è paritario.
Pertanto, in accoglimento dell'appello del procuratore regionale, la sentenza
impugnata va riformata.
Sulle somme, di cui in condanna, vanno computati la rivalutazione monetaria dal
26 marzo 1997 (data dell'ultimo pagamento) alla data di pubblicazione della
presente sentenza e gli interessi legali da tale data al soddisfo.
Gli appellati vanno, altresì, condannati, in solido tra di loro, al pagamento
delle spese di ambedue i giudizi.
P. Q. M.
la Sezione definitivamente pronunciando, disattesa ogni contraria domanda,
eccezione e deduzione, in riforma della sentenza impugnata,
respinge
l'appello incidentale proposto dal sig. C.G.
accoglie parzialmente
l'appello in epigrafe, proposto dal procuratore regionale, e, per l'effetto,
condanna i sig.ri M. D., C. G., D. G., A. C., C. L., E. A., F. G.,
F. A- DB. ed E. F.,
- al pagamento, in favore del Comune di Pescara, ciascuno della somma di €
1722,00 (euro millesettecentoventidue/00), sulla quale saranno computati la
rivalutazione dal 26 marzo 1997 alla data di pubblicazione della presente
sentenza e gli interessi in misura legale da quest'ultima data al soddisfo;
- al pagamento, in favore dell'erario, in solido tra di loro, delle spese di
ambedue i giudizi, che, sino all'originale di questa stessa sentenza, ammontano
ad € 1.213,89 --------------------------------------(euro mille-duecentotredici/89).
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 14 novembre 2002.
L'estensore Augusto Sanzi
Il Presidente Tommaso de Pascalis
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
© Dirittoeschemi