Sentenza della Corte dei Conti, Sezioni riunite, n. 10/2003/QM del 23 aprile 2003
(Il danno esistenziale è la forzosa rinuncia, non causata da una compromissione dell’integrità psicofisica, allo svolgimento di attività non remunerative fonte di compiacimento o benessere per il danneggiato. Si differenzia dalle tre categorie tradizionali di danno - danno biologico: peggioramento della qualità della vita, dipendente da lesione fisica o psichica; danno morale: mera sofferenza morale, prostrazione dell’animo, abbattimento dello spirito; danno patrimoniale: deminutio patrimonii - in quanto, rispetto al danno biologico, prescinde da una lesione fisica o psichica; rispetto al morale, non è una sofferenza ma una rinuncia ad un’attività concreta; rispetto al patrimoniale prescinde da una riduzione della capacità reddituale.
Nella responsabilità amministrativa rientra anche la tutela di interessi ulteriori rispetto all'integrità patrimoniale: fra questi vi è la tutela dell’immagine delle P. A., ossia la tutela della propria identità, buon nome, reputazione e credibilità, nonché l’interesse che le competenze individuate siano rispettate, le funzioni assegnate siano esercitate, le responsabilità dei funzionari siano attivate. Ogni azione del pubblico dipendente che leda tali interessi si traduce in un'immagine negativa della P.A.
Il danno all’immagine di una P. A. è una fattispecie di danno esistenziale.
Esso è, fra i danni non patrimoniali, un danno-evento e non un danno-conseguenza: oggetto del risarcimento, che prescinde dalla dimostrazione di perdite patrimoniali, è una perdita causata dalla lesione di una situazione giuridica soggettiva.
Per la quantificazione del danno all’immagine si possono considerare le spese di ripristino dell'immagine sostenute e ancora da sostenere, nonché parametri diversi: tra essi non vi sono la minore acquisizione di entrate collegabile con i comportamenti censurati né il disservizio, mentre rientrano le spese promozionali in bilancio, con valore di prova presuntiva od indiziaria. L’importo della tangente ad un amministratore o dipendente pubblico non rileva automaticamente per la quantificazione del danno all’immagine, ma può concorrervi con altri elementi, quali ad es. il ruolo del percettore nell'apparato pubblico)
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE,
composta da:
dott. Antonino Coco presidente
dott. Gabriele De Sanctis consigliere
dott. Michael Sciascia consigliere
dott. Eugenio Francesco Schlitzer consigliere relatore
dott. Guido Carlino consigliere
dott. Tommaso Miele consigliere
dott. Salvatore Nicolella consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sulla questione di massima iscritta al n. 161/SR/Q.M. del registro di
segreteria, proposta dalla Sezione prima centrale di appello con sentenza
-ordinanza n. 5 del 9 gennaio 2003, relativa ai giudizi di appello in materia di
responsabilità, iscritti ai nn. 11771, 11885 e 11910, del registro di
segreteria, proposti rispettivamente da A. M., D. P. e B. R. avverso la sentenza
della sezione giurisdizionale per la Lombardia n. 872 del 18.9.99 ed al giudizio
di appello in materia di responsabilità, iscritto al n. 12880 del registro di
segreteria, proposto da P. A. avverso la sentenza della medesima sezione n. 745
del 1°.6.2000.
Vista la sentenza - ordinanza predetta e tutti gli altri documenti ed atti di
causa;
Visto l’art. 1, settimo comma, DL 15 novembre 1993, n. 453, convertito in legge
14 gennaio 1994, n. 19;
Uditi alla pubblica udienza del 12 marzo 2003 il relatore, cons. Eugenio
Francesco Schlitzer, ed il P.M. in persona del vice Procuratore generale Sergio
Auriemma, con l’assistenza del segretario dott. Alida Stefani;
Ritenuto in
FATTO
1 La sezione centrale d'appello, con l'ordinanza n. 5 del 9 gennaio 2003,
sottopone a termini dell’art. 1 comma VII d.l. n. 453/93, convertito, con
modificazione, nella legge n. 19/94, alle Sezioni Riunite una questione di
massima affinché queste stabiliscano:
a) se il danno all'immagine
sia azionabile in sede di giurisdizione contabile anche in mancanza di una
sentenza penale definitiva, fuori dai casi di sentenza patteggiata o di
estinzione del reato o della pena;
b) se tale tipo di danno
rientri nell'ambito di applicabilità dell'art. 2059 del codice civile o sia
individuabile nella categoria concettuale del danno esistenziale;
c) se l’an del danno
all'immagine debba essere individuato nell'ambito dei danni non patrimoniali o
in quello del danno - conseguenza (patrimoniale riflesso);
d) se ai fini della relativa
quantificazione debba farsi riferimento alle spese di ripristino del prestigio
leso, sostenute o anche a quelle da sostenere e, in quest'ultimo caso, se la
valutazione equitativa, ai sensi dell’art. 1226 del codice civile, debba essere
basata su prove o indizi;
e) se invece possa essere
fatto riferimento ad altre perdite assertivamente a carico dell’ente;
f) se la prova delle spese
sostenute debba essere offerta dal requirente o possa essere accertata
d'ufficio;
g) se gli indizi da cui
dedurre l'importo delle spese da assumere possano essere accertati d'ufficio o
all'inverso debbano essere indicati nella domanda giudiziale;
h) se la quantificazione del
danno possa essere operata prescindendo dagli elementi indicati e, in
particolare, trattandosi di illeciti commessi da appartenenti all'apparato
finanziario, possa essere determinata in relazione alla minore acquisizione di
entrate assertivamente collegabile con i comportamenti censurati, o alle spese
promozionali inserite in bilancio, ovvero ancora al danno da disservizio;
i) se la quantificazione nei
primi due casi possa essere parametrata sull'importo delle tangenti riscosse e,
in caso negativo, di quali parametri il giudice debba tener conto, specificando
quale valore, ai fini indicati, assumano fattori dedotti dagli elementi
soggettivi della fattispecie o comunque tratti dall'applicazione analogica
dell’art. 133 del codice penale;
j) quali parametri debbano
essere impiegati una volta accolta la nozione di danno esistenziale o, comunque,
per la valutazione del danno non patrimoniale;
k) se tutti i detti parametri
debbano essere indicati dall'ufficio requirente nella domanda giudiziale o se
debbano essere individuati d'ufficio dal giudice.
2 L’ordinanza di remissione della prima sezione centrale d’appello è stata
adottata contestualmente ad una sentenza parziale, in riferimento ad alcuni
giudizi pendenti. Di essi tre sono stati previamente riuniti, perché proposti
avverso la medesima sentenza ed a loro volta ulteriormente riuniti, con
l’appello n. 12880, ai sensi degli artt. 274 e 103 c.p.c., in quanto, per tutti,
la decisione relativa dipende, almeno in parte, dalla risoluzione di identiche
questioni.
Essi sono i seguenti:
giudizi di appello in materia
di responsabilità, iscritti ai nn. 11771, 11885 e 11910, del registro di
segreteria, proposti da A. M., patrocinato dagli avvocati G. Russo Corvace e D.
Romagnoli, D.P., rappresentato e difeso dagli avvocati B. Caravita di Toritto e
S. Nespor, e da B. R., patrocinato dagli avvocati L. Bernot e P. Agnino, avverso
la sentenza della sezione giurisdizionale per la Lombardia n. 872 del 18.9.99;
giudizio di appello in
materia di responsabilità, iscritto al n. 12880 del registro di segreteria,
proposto da P. A. con il patrocinio dell’avv. A. Pilia e dell’avv. M. Palandri,
avverso la sentenza della medesima sezione n. 745 del 1°.6.2000.
3 I fatti su cui su è pronunciata la sentenza n. 872 del 18.9.99 sono indicati
nell’atto di citazione in data 14.6.1997, con il quale il Procuratore Regionale
conveniva in giudizio T. V., B. R., D. P., N. F. e A. M., per sentirli
condannare, in favore del Ministero delle Finanze, al pagamento di £.
4.757.917.080, oltre interessi legali, rivalutazione monetaria e spese di
giudizio.
Durante una visita fiscale
operata nel 1989, nei confronti della società “E. s.p.a.”, i suddetti,
appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza, avevano ricevuto una somma di £.
60.000.000 al fine di compiere atti contrari ai propri doveri d’ufficio, perciò,
erano stati rinviati a giudizio in sede penale.
La Procura Regionale,
pertanto, prospettava la sussistenza di un danno erariale per
- mancate entrate tributarie;
- ritardo o impossibilità di
effettuare ulteriori indagini tributarie da parte dei competenti uffici;
- lesione degli interessi
pubblici al buon andamento degli organi amministrativi, alla tempestiva e
legittima acquisizione delle risorse pubbliche;
- mancato rispetto del
rapporto sinallagmatico tra retribuzione percepita e prestazioni effettuate, in
violazione degli obblighi di servizio.
4 Per quanto sub 1, l’organo requirente evidenziava come i ritenuti mancati
accertamenti tributari erano stati quantificati in sede amministrativa in £.
4.534.838.280, in subordine indicava il danno come quantificabile sulla base
della tangente corrisposta di £. 60.000.000, oltre la imposta evasa sul
corrispondente fondo nero, pari a £. 43.078.800, per un importo totale di £.
103.078.800. Anche il danno di cui sub 2 e sub 3 veniva ipotizzato in via
equitativa nell’ammontare della tangente e cioè in £. 60.000.000.
La sezione adita, adottando
per gli altri aspetti ordinanza istruttoria, ritenuta in relazione all’avvenuta
dazione, una lesione al prestigio dell’amministrazione, implicante costi per il
relativo ripristino, da valutare in via equitativa, ha determinato, con sentenza
non definitiva, il corrispondente danno in misura pari al doppio della tangente.
Ha, di conseguenza, condannato, i convenuti A. M., D. P., N. F. e B. R. “in
parti uguali ed in solido tra loro”, al pagamento dell’importo di £.
100.000.000, oltre interessi dal deposito della sentenza.
I predetti, con l’esclusione
di N. F., hanno interposto appello, deducendo i seguenti motivi sostanzialmente
comuni:
- carenza di giurisdizione
della Corte dei conti;
- inammissibilità della
domanda per decorso del termine previsto dall’art. 5 della legge n. 20.12.1994,
n.19;
- omessa inclusione della
domanda di risarcimento del danno all’immagine nell’invito a dedurre, e negli
atti di causa successivi;
- inammissibilità della
decisione sul danno all’immagine in mancanza di decisione sulla domanda di
risarcimento del danno patrimoniale;
- assoluta carenza di
motivazione circa l’individuazione di un danno morale all’immagine;
- violazione dell’art. 1226
c.c. e dei principi in materia di giudizio equitativo;
- insussistenza del danno
contestato per intervenuto risarcimento;
- violazione dell’art. 112
del c.p.c., sia per mancanza di domanda sul danno all’immagine, sia per mancata
correlazione tra citazione per una somma di £. 60.000.000 e decisione che ha
condannato, per tale titolo, al pagamento di una somma di £. 100.000.000 (D.
P.);
- non congruità della
quantificazione del danno all’immagine in relazione alla sentenza n. 4989/121/96
del 15.12.98 della Corte d’Appello di Milano che liquidava all’amministrazione
finanziaria costituitasi parte civile il danno all’immagine in £. 20.000.000.
(B. R.)
Conclusivamente gli
appellanti hanno chiesto l’assoluzione e, in subordine, la riduzione
dell’addebito.
5 L’altro appello, relativo ad analoga fattispecie concerne il militare della
Guardia di Finanza P. A., condannato dal Tribunale di Milano, a seguito di rito
abbreviato, alla pena di anni 2 e mesi 4 di reclusione per aver ricevuto, al
fine di compiere atti contrari ai doveri d’ufficio, la somma di £. 50 milioni
nel corso di una verifica fiscale operata nell’anno 1993, nei confronti della
società “Hotel A. s.a.s.”.
La Procura Regionale, con
atto in data 25.6.1999, lo conveniva in giudizio individuando un danno
patrimoniale all’erario per i seguenti profili:
- mancate entrate tributarie:
sia in relazione all’importo della tangente percepita, sia con riferimento alla
mancata tassazione dei fondi precostituiti per il pagamento della tangente
stessa, per un importo complessivo pari a £. 75.579.000.
- danno conseguente alla
grave perdita di prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della
personalità pubblica dello Stato-Amministrazione Finanziaria, quantificato in £.
60.000.000.
mancato rispetto
sinallagmatico tra retribuzione percepita e prestazione effettuata, in
violazione degli obblighi di servizio, danno quantificato in £. 289.594.
I primi giudici, hanno
condannato il convenuto, per il solo danno all’immagine subito dalla
amministrazione, al pagamento della somma di £. 100.000.000, pari al doppio
della tangente, oltre interessi e spese di giudizio.
Al riguardo, i primi giudici,
considerato tale evento come danno-conseguenza e quindi qualificatolo come
patrimoniale, lo hanno individuato sul piano delle conseguenze finanziarie da
esso derivabili in termini di possibili effetti emulativi da parte di altri
dipendenti, dello storno di richieste di servizi e prestazioni dal pubblico al
privato, dell’induzione all’evasione nei confronti dei contribuenti, dalla
possibilità di alterazione delle regole che governano l’attività economica che
dai riferiti comportamenti risulterebbe deviata nei suoi principi di
concorrenzialità e trasparenza.
Così affermata l’esistenza
del danno i primi giudici lo hanno ritenuto valutabile ai sensi dell’art. 1226
c.c., in relazione a criteri valutativi di carattere generale e di ispirazione
equitativa.
Sotto il primo aspetto, e con
riferimento al ripristino del bene leso, secondo la sentenza impugnata, si
dovrebbe tener conto del costo di previsioni legislative, regolamentari e di
misure organizzative, poste in essere per la lotta all’evasione, sotto il
secondo aspetto, occorrerebbe aver riguardo al ruolo del soggetto
nell’organizzazione amministrativa, alla sua eventuale posizione di
“rappresentanza esterna”, alla reiterazione della condotta e al carattere
dell’ente ovvero alla sua capacità esponenziale, al suo ambito territoriale,
agli interessi di cui ha cura e, sotto il profilo oggettivo, alla gravità
dell’illecito, alle sue modalità di perpetrazione, all’arricchimento.
6 Avverso la indicata pronuncia ha interposto appello il P. con il patrocinio
dell’avv. A. Pilia, deducendo in merito al danno all’immagine, similmente alla
fattispecie precedente, la violazione dell’art. 112 c.p.c. per ultrapetizione,
essendovi stata condanna per £. 100.000.000 mentre la richiesta attorea a tale
titolo era di £. 60.000.000. Lo stesso ha poi censurato l’applicazione dell’art.
1226 c.c., sotto il profilo della mancata prova del danno. Al riguardo
l’appellante ha rilevato la mancata risonanza sulla stampa locale della verifica
fiscale di che trattasi e, sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino
del bene leso, la mancata esibizione, da parte della Procura, delle ricevute di
eventuali somme corrisposte a fronte di campagne pubblicitarie volte a
riaffermare l’immagine della Guardia di Finanza, nonché l’omessa indicazione dei
criteri oggettivi e dei parametri utilizzati ai fini della quantificazione del
danno.
Conclusivamente ha chiesto la
declaratoria della inammissibilità dell’azione, nel merito l’assoluzione e, in
subordine, la riduzione dell’addebito. Il Procuratore Generale, nelle proprie
conclusioni scritte, ha chiesto la conferma della sentenza impugnata.
7 In via prioritaria, la sezione ha affermato la propria giurisdizione sulle
cause proposte alla sua cognizione, ritenendo consolidata la giurisprudenza in
materia, e richiamandosi alle sentenze delle S.S.U.U. della Corte di Cassazione
n.V9746 del 17.11.94 e n. 612 del 1°.9.99.
Ha poi ritenuto che la
questione sulla esistenza del danno avesse una preminenza logico-cronologica su
quella di prescrizione poiché la configurazione del danno stesso, in termini di
danno-evento o di danno-conseguenza avrebbe diretta incidenza sulla data di
decorrenza del termine prescrizionale. (Cass. n. 3320 del 27.10.72).
Di qui l’analisi delle
sentenze impugnate in relazione al quadro normativo e giurisprudenziale di
riferimento al fine di definire e motivare i quesiti di cui investire queste
sezioni riunite.
Si osserva che entrambe le
sentenze hanno condannato i convenuti per danno all’immagine, per un importo, in
un caso, parametrato sulla misura della tangente percepita, nell’altro,
determinato ai sensi dell’art. 1226 del c.p.c., secondo i criteri prima
precisati. Tale essendo l’ambito del deciso in primo grado, almeno per la parte
devoluta al giudice d’appello, il collegio individua una complessa problematica
articolata in tre punti relativo il primo alla verifica della conoscibilità del
danno all’immagine da parte del giudice contabile e dei suoi presupposti, il
secondo a quello della sussistenza ontologica del danno stesso (profilo dell’an),
ed il terzo concernente la sua quantificazione con relativa prove e parametri di
riferimento.
8 Sul primo punto si ricorda che la sentenza delle S.S.R.R. n. 16/99/Q.M. ha
precisato l’estraneità dalla propria pronuncia dei casi caratterizzati
dall’assenza, nella fattispecie, di decisione del giudice penale. Peraltro,
osserva il remittente, il problema, nella specie rilevante, non risultando per
gli appellanti B. e A., una sentenza penale definitiva, non appare
specificamente affrontato dalla giurisprudenza di questa Corte. Al contrario la
Cassazione ha affermato un potere di accertamento del reato, agli indicati fini,
del giudice civile, sia in caso di patteggiamento (Cass. n. 13425 del
9.10.2000), sia in caso di estinzione del reato stesso (Cass. n. 11038 del
10.11.97. n. 482 del 7.3.61, 3803 del 22.6.82, n. 6527/96, 1015/96) mentre altre
minoritarie pronunce assumono la possibilità di accertamento, in via
incidentale, del reato indipendentemente da qualsiasi pronuncia penale (Cass.
2367 del 3.3.2000).
Il remittente non condivide
l’affermazione del potere di accertamento in via incidentale del reato, da parte
del giudice non penale, sul rilievo dei principi di autonomia e di separatezza
tra il processo penale e quello extrapenale, che attengono alla diversità delle
fattispecie penalmente rilevanti e di quelle rilevanti dal punto di vista della
giustizia contabile, ancorché contrassegnate da dolo. Ove si tratti invece di
danno non patrimoniale, l’art. 2059 del c.c. e l’art. 185 del c.p. subordinano
espressamente la risarcibilità dei fatti considerati alla esistenza del reato e
quindi viene meno tale separatezza.
Un approccio completamente
diverso, osserva il remittente, è però seguito da quelle pronunce di questo
giudice contabile (Corte conti sez. Umbria n. 557/2000 del 18.10.2000,n. 98
dell’8.3.2001) secondo le quali il danno all’immagine va individuato al di fuori
della nozione di danno morale, con conseguente svincolo dai presupposti di cui
all’art. 2059 del c.c. e relativo inquadramento nell’art. 2043 quale “danno
ingiusto ad uno dei diritti fondamentali della persona giuridica pubblica”.
Al riguardo, il danno
all’immagine viene riportato alla categoria concettuale del “danno esistenziale”
inteso come danno diverso sia dal danno patrimoniale poichè si estende alle
ripercussioni che il fatto illecito produce, non sul patrimonio, ma sulla
possibilità di realizzarsi di cui ciascuno dispone, sia dal danno morale, perché
non riguarda le pure sofferenze psichiche, bensì le limitazioni alla concreta
attività del soggetto leso.
La dottrina che ritiene
l’inapplicabilità dell’art. 2059 alle persone giuridiche in quanto “incapaci di
soffrire,” e, quindi, l’impossibilità per le stesse di far valere un’azione
risarcitoria per danno morale (in senso conforme v. Cass. n. 7642 del
10.7.1991), ritiene che la categoria del danno esistenziale si rilevi
particolarmente adatta al caso della lesione del prestigio di un ente pubblico,
siccome incidente sulla esplicazione di attività a-reddituali attraverso le
quali l’ente persegue il proprio scopo.
Ed è evidente come
l’accoglimento di una siffatta prospettazione porti ad estendere notevolmente
l’ambito della risarcibilità in sede contabile, siccome atta a ricomprendere
nelle fattispecie relative anche i fatti illeciti non caratterizzati da dolo e
comunque a superare il presupposto costituito dalla esistenza di un reato.
In merito il remittente
ricostruita l’evoluzione dottrinaria e giurisprudenziale delle nuove figure di
danno tra cui quello all’immagine osserva come, a suo giudizio, va dato atto
come l’art. 2059 ridetto, che disciplina “il danno non patrimoniale” non si
riferisca soltanto ai danni provenienti da reato, ma anche ad altri fatti
illeciti ove la risarcibilità sia prevista espressamente dalla legge. Tuttavia
non appare agevole rinvenire la fonte normativa, in tema di risarcibilità di
danni all’immagine, nella clausola generale contenuta nell’art. 2043, data la
sua natura di norma in bianco, da integrarsi quindi con una disposizione che
disciplini in positivo il diritto o interesse suscettibile di violazione,
disposizione che non appare identificabile in quella di cui all’art.10 del c.c.,
sia perché riferibile all’abuso dell’immagine e non alla lesione dell’immagine
stessa, sia per la pacifica inerenza della clausola di salvaguardia della parte
finale dell’articolo, solo ai danni patrimoniali.
Secondo la dottrina che fa
riferimento al danno esistenziale, invece, il danno all’immagine di un ente
pubblico è da ritenersi non già un danno non patrimoniale, da ricondursi alla
disciplina di cui all’art. 2059 c.c., bensì un danno patrimoniale in senso
ampio, da azionare in base a generali norme fondanti l’azione di responsabilità
innanzi a questa Corte, che troverebbe la propria giustificazione sostanziale
nei diritti di personalità dei gruppi organizzati secondo le linee tracciate
dagli artt. 2 e 18 della Costituzione. Come tale, la descritta “juris figura”
verrebbe a sottrarsi ai rigidi limiti imposti dall’art. 2059.
Il remittente, infine,
osserva che le vertenze riunite sono caratterizzate dalla assenza di una
sentenza penale definitiva e quindi ritiene di rimettere la questione alle
Sezioni Riunite anche in assenza di sentenze che abbiano espressamente risolto
in modo divergente il punto descritto, quale soluzione di massima “stricto
sensu”, la cui proposizione deve ritenenersi ammessa anche dopo la normativa
sul decentramento giurisdizionale, in relazione, da un lato, alla difficoltà di
interpretazione presentate dal punto di diritto sottoposto all’esame, con il
pericolo di indirizzi giurisprudenziali difformi, dall’altro, alla frequente
ricorrenza delle fattispecie implicate (S.S.R.R. n. 16/95/Q.M.).
A queste considerazioni si
riportano, tra i quesiti formulati, quelli sub
a) se il danno all'immagine
sia azionabile in sede di giurisdizione contabile anche in mancanza di una
sentenza penale definitiva, fuori dai casi di sentenza patteggiata o di
estinzione del reato o della pena;
b) se tale tipo di danno
rientri nell'ambito di applicabilità dell'art. 2059 del codice civile o sia
individuabile nella categoria concettuale del danno esistenziale;
e parzialmente quello sub
c) se l’an del danno
all'immagine debba essere individuato nell'ambito dei danni non patrimoniali o
in quello del danno - conseguenza (patrimoniale riflesso);
9 Vi è poi il secondo profilo quello relativo alla quantificazione del danno,
sul quale, osserva il remittente, la giurisprudenza non appare ispirata ad
orientamenti univoci.
Infatti, statuito il
carattere patrimoniale “indiretto” del danno azionabile davanti alla Corte dei
conti, (S.S.R.R. n.16/99/Q.M.) l’indagine avrebbe dovuto essere ispirata alla
ricerca della detta esistenza con riferimento al danno- conseguenza ( in questo
senso v. sez. I n. 69/2002), assumendo, la lesione dell’immagine dell’ente
pubblico nella correlata prospettiva la qualità di mero presupposto
naturalistico; senonché così non è sempre stato, dato che spesso il detto
elemento è stato rinvenuto nel clamor fori o comunque nella perdita di
prestigio dell’istituzione colpita dell’evento lesivo (sez. I n. 16/2002, sez.III
n. 279/2001, n. 274/2001) mentre altre volte tale danno è stato considerato
in re ipsa ove l’ente colpito avesse esercitato attività economica (sez. II
n. 195 del 18.6.90, sez. I n. 329 del 3.12.98).
Peraltro, se per l’indirizzo
prevalente, si è richiesto, per la configurabilità del danno, che l’ente avesse
sostenuto spese effettive per il ripristino del suo prestigio leso, (sez. I n.
170 del 12.6.2001, n. 272 del 21.9.2001, n. 282 del 2.10.2001, n. 305 del
19.10.2001, n. 63/2002, n. 15 del 31.1.2001,n. 77 del 23.3.2001, n. 289 del
28.6.2002, sez. II n. 125 del 10.4.200), in aderenza alle statuizioni della
Corte regolatrice (Cass. S.U. n. 5668 del 25.6.97, n. 98 del 4.4.2000, n. 744
del 25.10.99) in altri casi (v. sez. I n. 16./2002 cit., ) il danno è stato
ravvisato, in caso di fatti corruttivi perpetrati da appartenenti al corpo della
Guardia di Finanza, in perdite non correlate a spese finalizzate al ripristino
della lesa immagine, quali quelle attinenti alla minore possibilità di
acquisizione di entrate, indotta dalla provocata sfiducia dei cittadini in una
regolare riscossione delle imposte e, nel caso di irregolare aggiudicazione di
appalti, (sez. I n. 102/2002), nell’influenza delle irregolarità sulla
formazione dei listini dei prezzi in relazione alla confluenza di
prezzi”gonfiati”.
Ciò che occorre stabilire,
sia ai fini di determinare il momento di relativa insorgenza per la
individuazione della decorrenza della prescrizione, sia allo scopo di presumerne
il dato ontologico ai fini dell’attivazione dell’art. 1226 del c.c., sono i
caratteri fisionomici della lesione risarcibile nel giudizio di responsabilità.
Che la cognizione di questa
Corte sia limitata al danno patrimoniale non sembra messo in discussione, sotto
il profilo teorico (v. sez. I n. 69/2002 e giurisprudenza della Cassazione e di
questa Corte ivi richiamata). Senonché alcune pronunce, soprattutto di primo
grado, continuano, ai fini indicati, a far riferimento al clamor fori e
quindi al danno non patrimoniale; e non appare chiaro se tale orientamento sia
supportato dalla convinzione che l’an del danno-conseguenza sia un esito
ineluttabile del danno-evento “lesione dell’immagine” oppure se invece si
intenda tale lesione quale oggetto del risarcimento.
Sotto questo profilo deve
essere osservato come la Suprema Corte (Cass.n.7642/91), ferma restando la non
ricomprensibilità del danno all’immagine delle persone giuridiche nel danno
morale, ha affermato l’inquadrabilità del danno stesso nel novero dei danni non
patrimoniali di cui all’art. 2059 (risarcibili soltanto in esito alla
commissione di un reato e ciò in relazione al rinvio all’art. 185 del c.p. che
costituirebbe la disposizione di legge fondante la risarcibilità).
Le stesse Sezioni Riunite,
nella ricordata sentenza, pur aderendo alla teorica della patrimonialità, non
hanno escluso (v. pag. 19) la risarcibilità in sede di giurisdizione contabile,
del danno non patrimoniale.
Peraltro l’identificazione
ontologica del danno pubblico all’immagine appare collegata a quella inerente la
compensabilità del danno stesso con le somme pagate a titolo di risarcimento in
esito all’azione civile nel processo penale, attesa la non compensabilità di
entità non omogenee (danno non patrimoniale in sede civile, danno patrimoniale -
ove così si ritenga- in sede contabile).
Nella ipotesi di ritenuta
rilevanza del danno non patrimoniale e anche ove si aderisca alla teorica del
danno esistenziale, la scansione tra danno-evento e danno –conseguenza appare
sfumata. Infatti, in questa ottica, le conseguenze dell’atto illecito vanno
apprezzate indipendentemente da una loro pur possibile ripercussione sul
patrimonio di chi le subisce. Tali conseguenze si levano di per sé, nella misura
in cui costituiscono esito della lesione di un interesse giuridicamente
protetto, indipendentemente dal danno patrimoniale in senso stretto, che,
peraltro, nella prospettiva risarcitoria, può essere considerato in aggiunta al
primo.
Anche sul punto in esame
sembra utile, pertanto, provocare l’intervento delle Sezioni Riunite in vista di
una necessaria uniformazione delle pronunce.
Attengono ai problema della
quantificazione del danno, delle prove necessarie ed al relativo onere i cinque
quesiti dalla lettera d) alla lettera h)
d) se ai fini della relativa
quantificazione debba farsi riferimento alle spese di ripristino del prestigio
leso, sostenute o anche a quelle da sostenere e, in quest'ultimo caso, se la
valutazione equitativa, ai sensi dell’art. 1226 del codice civile, debba essere
basata su prove o indizi;
e) se invece possa essere
fatto riferimento ad altre perdite assertivamente a carico dell’ente;
f) se la prova delle spese
sostenute debba essere offerta dal requirente o possa essere accertata
d'ufficio;
g) se gli indizi da cui
dedurre l'importo delle spese da assumere possano essere accertati d'ufficio o
all'inverso debbano essere indicati nella domanda giudiziale;
h) se la quantificazione del
danno possa essere operata prescindendo dagli elementi indicati e, in
particolare, trattandosi di illeciti commessi da appartenenti all'apparato
finanziario, possa essere determinata in relazione alla minore acquisizione di
entrate assertivamente collegabile con i comportamenti censurati, o alle spese
promozionali inserite in bilancio, ovvero ancora al danno da disservizio;
10 Quanto al terzo profilo, ovvero della parametrazione, osserva il remittente
che il danno è stato spesso quantificato, peraltro in contrasto con la sentenza
n. 16/99/Q.M. delle Sezioni Riunite, nel caso di dazioni illecite, in un importo
ragguagliato o comunque parametrato su quello delle tangenti percepite ( sez. I
n. 150 del 13.5.2002, n. 219 del 4.7.2002, n. 336/2002, 381 del 5.11.2002),
criterio questo, peraltro anche diverso da quello individuato nell’ammontare
delle spese per il ripristino del prestigio leso, secondo l’insegnamento del
Supremo collegio contenuto nelle sentenze sopra richiamate. Si è comunque
precisata (sez. I n. 16/2000 cit.) l’impossibilità di quantificazione secondo
parametri non contenuti nella domanda del requirente.
Circa l’aspetto inerente alla
quantificazione del danno, deve ricordare il collegio che, secondo la
giurisprudenza della Suprema Corte, (Cass. n. 5352 dell’1.9.86, 6056 del
16.6.90, n. 2008 del 18.2.93), la valutazione in via equitativa del danno, ex
art. 1226, non esonera il giudice dall’obbligo di indicare gli elementi che
sorreggono tale liquidazione.
Sul punto in esame che si
manifesterebbero (di avviso diverso il P.M.) le maggiori divergenze, facendosi
da alcune pronunce riferimento alle spese di ripristino effettuate, altre
comprendendo quelle da effettuare e ricorrendo altre ad elementi estranei agli
elementi direttamente collegati al ripristino del prestigio leso.
Si inquadrano in questo
ultimo orientamento le decisioni che fanno riferimento, in tema di illeciti
commessi da dipendenti della Guardia di Finanza, al danno assertivamente
provocato dai comportamenti considerati, valutabile in termini di acquisizione
di minori entrate, dato che si correla ai comportamenti stessi, l’induzione,
nella collettività, della convinzione della possibilità di aggirare la normativa
fiscale mediante opportune dazioni.
Senonchè dando anche per
ammessa una correlazione tra i descritti fenomeni nel senso indicato,
occorrerebbe pur sempre l’indicazione di idonei parametri per ragguagliare le
dimensioni del danno agli episodi considerati, dimensione che, a tal fine
dovrebbe prima essere quantificata, se pure in via di massima, sul piano
nazionale e poi calata nelle dimensioni di tempo e di luogo connotanti i fatti
oggetto di esame.
Al riguardo non sembra che un
parametro idoneo possa essere individuato nella misura della tangente percepita,
sia perché tale dato non è correlabile con l’entità delle spese di ripristino,
sia giacché, anche in una ottica che prescinda da tale entità, la lesione del
prestigio di una istituzione coinvolta in fatti corruttivi appare tanto più
grande quanto più esigua è la somma per la quale i relativi componenti sono
venuti meno al loro dovere di fedeltà.
Peraltro anche
l’utilizzazione del parametro ricavabile dall’elemento soggettivo non appare
utilizzabile senza difficoltà, posto che l’entità delle spese di ripristino non
appare correlabile con una valutazione che faccia applicazione analogica
dell’art. 133 del c.p., mentre anche a voler identificare il danno in termini di
pericolo di minori acquisizioni di entrate, non appare agevole la correlazione
tra i dati di cui al detta norma ricordata ed il danno da risarcire.
Altri parametri sono stati
individuati, in tema di illeciti commessi da appartenenti alla Guardia di
Finanza, in “un’ampia quota delle spese promozionali iscritte nel bilancio della
Guardia di Finanza negli anni successivi alla scoperta dei fatti”, sia in “larga
parte” delle spese correnti per emolumenti erogate ai relativi componenti
implicati nei fatti (sentenza n. 16/2002, già citata).
Senonché, quanto al primo
punto, il danno, con specifico riferimento ai fatti esaminati, sembra dover
essere quantificato mediate il ricorso ad ulteriori parametri secondo quanto
innanzi detto, mentre la seconda proposizione sembra far riferimento, più che al
danno all’immagine, al cosiddetto “danno da disservizio”, ontologicamente
diverso dal danno all’immagine.
Ove invece venisse accolta la
figura del danno esistenziale è chiaro che le eventuali conseguenze patrimoniali
negative potrebbero venire in rilievo, oltre che come danno indiretto da
calcolarsi in aggiuntiva, anche come parametri di quantificazione dello stesso
danno esistenziale.
Deve da ultimo esaminarsi la
questione attinente alla possibilità della valutazione d’ufficio dei parametri
di riferimento.
Tale possibilità è negata da
parte della giurisprudenza della Corte (sez. I n. 16/2002) mentre in altre
pronunce è stata ammessa un’attività istruttoria del giudice (ord. n.V95/2002).
Ora se il primo rigoroso
orientamento appare apprezzabile in termini di tutela dei diritti della difesa,
esso appare tuttavia in contrasto con la giurisprudenza della cassazione in
ragione del ritenuto valore omnicomprensivo della domanda di risarcimento (Cass.
n. 1652 del 31.5.1971, n. 3287 del 29.11.73, n. 6497 del 27.7.1987).
Secondo la già citata
sentenza delle S.S.R.R. n. 16/97, il requirente dovrebbe fornire la prova o “un
principio di prova” del danno, mentre la relativa quantificazione dovrebbe
essere affidata al giudice.
Senonché, in un’ottica
patrimonialistica, la mancata indicazione del danno in senso economico si
risolve nella mancata prova della sua esistenza.
Peraltro, andrebbe pure
rimeditata l’affermazione, espressa peraltro a livello di obiter dictu
nella decisione delle S.S.R.R. n. 16/99/Q.M., circa la possibilità di valutare
nel danno patrimoniale le spese future, finalizzate al ripristino del prestigio
leso, stante il suo contrasto con il consolidato principio della certezza ed
attualità del danno (v. sul punto tra le più recenti sez. II n. 22 del 27.9.93,
n. 25 del 27.2.95, n. 30 del 10.10.95, n. 94 del 2.7.97, sez. I n. 68 del
23.3.94, n. 91 del 24.5.94, sez. III n. 140 del 22.5.98, n. 57 del 29.3.99,
S.S.R.R. n. 764 del 22.4.92, n. 12 del 29.1.97 ); e al riguardo non sembrerebbe
decisivo il richiamo alla sentenza della cassazione S.U. n. 12041/97, siccome
decisione questa contenente statuizioni in punto di giurisdizione e perciò
attinenti alla configurazione del danno in astratto e non in concreto.
Comunque, anche la mancata
indicazione degli indizi da cui desumere le spese da assumere, non potrebbe che
risolversi nella mancata prova del danno nella sua entità ontologica.
Stante pertanto i contrasti
giurisprudenziali come sopra descritti, anche il punto di cui al presente
paragrafo, nelle sue variegate articolazioni, va portato all’esame delle Sezioni
Riunite ai fini del conseguimento di una pronuncia di massima. E ciò anche se,
in punto di valutazione del danno in termini della misura della tangente
percepita, le Sezioni Riunite si siano già espresse in senso negativo; e ciò,
sia in relazione al mancato inserimento nel dispositivo della sentenza n. 16/99/Q.M.,
di conforme indicazione, sia in relazione all’opportunità del riesame della
questione in ragione della presenza di varie decisioni esprimenti un avviso
diverso, costituendo contrasto in senso tecnico anche la difformità tra più
sentenze di una sezione di appello, ed una di massima delle Sezioni Riunite(S.S.R.R.
n. 3/2001/Q.M.).
Attengono al terzo aspetto,
quello della parametrazione, i tre ultimi quesiti:
i) se la quantificazione nei
primi due casi possa essere parametrata sull'importo delle tangenti riscosse e,
in caso negativo, di quali parametri il giudice debba tener conto, specificando
quale valore, ai fini indicati, assumano fattori dedotti dagli elementi
soggettivi della fattispecie o comunque tratti dall'applicazione analogica
dell’art. 133 del codice penale;
j) quali parametri debbano
essere impiegati una volta accolta la nozione di danno esistenziale o, comunque,
per la valutazione del danno non patrimoniale;
k) se tutti i detti parametri
debbano essere indicati dall'ufficio requirente nella domanda giudiziale o se
debbano essere individuati d'ufficio dal giudice.
Si rimettono pertanto gli
atti alle Sezioni Riunite perché vogliano emettere pronuncia di massima in
ordine ai predetti punti.
12 Il Procuratore generale ha presentato memoria in data 14 febbraio di quest’anno:
in esse si svolgono considerazioni sia di rito che di merito.
Tra le prime vi è l’obiezione
d’inammissibilità di quasi tutti i quesiti dell’articolata questione proposta.
Un primo profilo di
inammissibilità accomunerebbe i tre quesiti contrassegnati dalle lettere a, b, e
c. avendo il giudice remittente, nel deferire la questione, affermato anche,
preliminarmente sussistenza della propria giurisdizione avendo gli appellanti
fondato il gravame anche sul motivo del difetto di giurisdizione in riferimento
al rapporto di servizio
Tuttavia, rileva il P.M., il
giudice deve pronunciarsi sull’intero difetto di giurisdizione e la decisione
non può essere parziale.
Orbene, i tre quesiti di cui
alle lettere a, b e c riguarderebbero tutti la sussistenza o meno della
giurisdizione contabile sul danno all’immagine. Non si vede, allora, come sia
possibile che il giudice di appello, da un lato, abbia già affermato la propria
giurisdizione sulla causa e dall’altro, invece, ne dubiti tuttora, poiché chiede
alle SS.RR. di stabilire se e quando il danno all’immagine sia azionabile in
sede contabile, oppure se il medesimo costituisca o meno un danno a contenuto
“patrimoniale” ammesso a cognizione della Corte dei conti.
Tale pronuncia può seriamente
interferire, fino a pregiudicarli, con diritti e facoltà che altre precise norme
riconoscono alle parti.
Da un lato, le parti in causa
potrebbero ricorrere in via immediata per cassazione avverso la
sentenza-ordinanza (ex art. 362 c.p.c. e 111 Cost.), dall’altro, potrebbero
ritenersi costrette, o essere indotte, ad attendere la risoluzione della
questione di massima ed i successivi, semmai diversi e conclusivi orientamenti
decisionali che, all’esito della Q.M., in tema di giurisdizione riterrà di poter
assumere il giudice del merito
Infine, ricorda il P.M. che
le Sezioni Riunite ( sentenze n. 26/99/Q.M. del 17 novembre 1999 e n. 7/2001/Q.M.
del 2 novembre 2001) hanno precisato il carattere “non consultivo”, delle
pronunce su questioni di massima, il loro valore vincolante nel giudizio a quo,
il ruolo ulteriore di indicazione ermeneutica a valenza generale e la loro
natura pregiudiziale, sul piano logico-giuridico, alle statuizioni del giudice
remittente, l’eventuale preclusiva esistenza di un giudicato sul punto
sottoposto alle SS.RR.
Sarebbero perciò
processualmente irrilevanti ed inammissibili, quanto meno per i quesiti di cui
alle lettere a, b e c, le indicazioni interpretative che il rimettente chiede
forniscano le SS.RR.
Inoltre, osserva parte
pubblica, la risposta al quesito circa l’an del danno all’immagine
(danno-evento oppure danno-conseguenza) servirebbe al giudice del merito anche
per stabilire il dies a quo della prescrizione. Il quesito cioè sarebbe stato
formulato esponendo soltanto alcune delle implicazioni giuridicamente rilevanti
nel processo a quo, riservandosi il giudice di utilizzare poi liberamente
la risposta delle SS.RR. anche ad altri fini non esplicitati nell’interrogativo
da lui proposto.
13 Tutti i quesiti suscitano ulteriori perplessità sul piano dell’ammissibilità,
dovendosi stabilire se essi siano tutti, effettivamente riferibili a “contrasti
giurisprudenziali” ai sensi dell’art 4, comma 1, della legge 21.3.1963 n. 161
Essi poi sembrano andare ben
oltre tale risoluzione in quanto l’atto di deferimento invoca soluzioni
interpretative su una serie di questioni oggettivamente ancorate al merito di
fattispecie ancora pendenti che peraltro non emergerebbe adeguatamente dall’atto
stesso. Ciò mentre i quesiti dovrebbero in ogni caso, penetrare profondamente
nella concretezza delle fattispecie cui andrebbero applicati i principi di
diritto enucleati pena la loro incomprensibilità in relazione alle future
successive fattispecie.
I quesiti formulati pongono,
ad avviso del P.M., un’alternativa secca: o le SS.RR. devono limitarsi a fornire
interpretazioni astratte e generali oppure dovrebbero poter enunciare un
cosiddetto “principio di diritto del caso concreto”come quello che, ai sensi
dell’art. 384 c.p.c., rende la Corte di Cassazione. In questa seconda evenienza,
però, le Sezioni Riunite inciderebbero “nel merito della causa, sostituendosi al
giudice dell’appello e ad un compito che, allo stato a lui solo spetta. Le parti
in causa cioè non possono, tramite ricorso a queste sezioni riunite, ottenere
l’espressione di un “principio di diritto del caso concreto”.
14 L’ordinanza di deferimento neppure appare idonea a provocare una decisione
che divenga “vincolante” almeno nel giudizio a quo stante l’evidente
sganciamento dei quesiti dalla “concretezza” del giudizio di merito ed il
giudice remittente conserva integralmente a sè il potere di fare applicazione
delle indicazioni interpretative di massima fornite dalle SS.RR.
Il deferimento potrebbe
quindi alterare importanti regole giuridiche dell’ordinaria dialettica
processuale, perché ben diversa è la posizione delle parti innanzi alle SS.RR.
in sede di risoluzione di questioni di massima oppure innanzi al giudice
dell’appello ed inoltre potrebbe indurre una dilazione superflua nei tempi di
conclusione definitiva della causa di merito, tenuto conto, ad esempio, che
un’eventuale soluzione interpretativa delle SS.RR. in punto di giurisdizione
sarebbe suscettibile di ricorso per cassazione ad opera anche dello stesso P.M.
Ciò in contrasto con i principi della “ragionevole durata” del processo ora
tutelati dall’art. 111 Cost. e dalla legge 24 marzo 2001, n. 89.
15 L’inammissibilità, nei suoi molteplici profili, fin qui riassunti, non
varrebbe solo per una parte del quesito contrassegnato dalla lettera d. Infatti
esso si sdoppia in due parti: da un lato viene chiesto di chiarire se il
quantum del danno comprenda unicamente spese già sostenute oppure anche
quelle da sostenere; dall’altro, nel caso siano ritenute computabili anche le
spese da sostenere, si chiede di chiarire su quale sostrato probatorio (prove o
indizi) debba basarsi la valutazione equitativa ex art. 1226 c.c. Si dà atto che
il primo interrogativo (spese “sostenute” o anche solo “da sostenere”)
corrisponde ad un tema che realmente risente di talune oscillazioni
interpretative che peraltro, ad avviso della parte pubblica che opera una
ricostruzione della giurisprudenza con riferimento sia alle pronunce della
sezione remittente che a quelle delle altre sezioni d’appello, sarebbe in via di
composizione. Ove venga ravvisato il contrasto, il P.M. chiede di tenere ferme
le indicazioni già fornite dalla Corte di cassazione sia in tema regolazione
della giurisdizione contabile, sia, più in generale, in tema di nozione
giuridica del cd. “prestigio personale”, tenendo inoltre conto degli elementi
offerti dalla legge 7 giugno 2000, n. 150, recante “Disciplina delle attività di
informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni”. Della
giurisprudenza sul tema compie un breve excursus.
16 Il Pubblico Ministero, ancora chiede di soffermare analiticamente
l’attenzione sui contenuti delle undici domande, anche perché diventa
indispensabile valutare se esse, così come formulate e proposte, siano tutte
suscettibili di diventare altrettanti oggetti dì “questione di massima,
assegnata alla competenza risolutrice delle Sezioni Riunite non essendo ammessi
meri quesiti a carattere consulenziale. In ogni caso parte pubblica fornisce, in
sintesi, la sua posizione in merito a ciascuno dei proposti quesiti.
Ciò non senza premettere che
essi vanno riassunti in tre interrogativi, con i quali si chiede alle Sezioni
Riunite di stabilire se il danno all’immagine rientri o meno nella potestà
cognitiva del giudice contabile; se esso sia distinguibile o meno dal danno
‘morale da reato” ex art. 2059 cc. (sofferenza psichica priva di qualsiasi
risvolto patrimoniale, pacificamente non soggetta a cognizione contabile, perché
riferibile esclusivamente a persone fisiche); se ed in qual modo esso rientri
nel concetto di danno avente connotazioni “patrimoniali” (unico, invero, ad
avviso almeno del P.M., ad essere oggetto di cognizione contabile), se siano
praticabili accertamenti d’ufficio (per questa parte il P.M. non comprende se l’officiosità
riguardi l’esistenza della lesione ovvero la quantificazione “equitativa ex art.
1226 mentre la distinzione dovrebbe essere determinante, a seconda che il danno
sia ritenuto essere danno-evento” oppure “danno- conseguenza”).
17 Sui singoli punti parte pubblica si esprime come appresso indicato:
quesito a) il danno
all’immagine al pari di qualsiasi altro danno a contenuto patrimoniale, essendo
concettualmente distinto dal danno morale da reato di cui all’art. 2059 del
codice civile e stante la separatezza ed autonomia tra giudizi penali e
contabili è azionabile innanzi la Corte dei conti a prescindere dall’esistenza
di una sentenza penale, mentre, nel contempo, può risentire dei riflessi della
efficacia extrapenale del giudicato nelle ipotesi ed entro i limiti
espressamente 651 e dall’art. 662 c.p.p.;
quesiti b-c) il danno
all’immagine è lesione “patrimoniale” nel senso che ha incidenza diretta sul
patrimonio dell’ente pubblico danneggiato, comprensivo anche di diritti su beni
immateriali (come il diritto alla reputazione o prestigio personale),
suscettibili di diretta lesione, patrimonialmente valutabile. Identificare un
danno (“patrimoniale” e non “morale”) nel fatto illecito lesivo di un bene
immateriale significa soltanto affermare che la prova della lesione (prova
dell’esistenza del danno) è in re ipsa, non già che questa prova sia di per sè
sufficiente a stabilire automaticamente il quantum risarcitorio. È sempre
necessaria la prova ulteriore dell’entità del danno, ossia la dimostrazione che
la lesione ha prodotto una “perdita” di tipo analogo a quello indicato dall’art.
1223 del codice civile, costituita dalla diminuzione o privazione di un valore
personale (non patrimoniale), alla quale il risarcimento dovrà, se del caso per
via equitativa, essere commisurato (v. Corte Cost. - sent. n. 372 deI 1994);
quesiti d-e) Ai fini della
quantificazione del danno all’immagine premesso che esso è “danno-evento”,
rilevano le spese di ripristino del prestigio leso o altre perdite specifiche
concretamente dimostrate; senza tuttavia, limitare la pronuncia giudiziale alle
sole spese di ripristino “sostenute”, anche per evitare la commistione tra danno
da lesione di bene immateriale (danno-evento) e danno patrimoniale concreto e
indiretto (danno-conseguenza). Presupposto normativo indefettibile della
valutazione equitativa ai sensi dell’art. 1226 del c.c è l’impossibilità o
oggettiva difficoltà di prova sull’ammontare del danno. Il giudice è obbligato
alla valutazione equitativa anche in totale assenza di prova sul quantum.
quesiti f – h) In tema di
prove, valgono gli ordinari criteri di il riparto e, nel caso di valutazione
equitativa ex art.. 1226 cc.. Qualora venga acclarata l’esistenza di lesione
certa (an debeatur) e residui la difficoltà (o l’impossibilità) di prova
sul quantum (dunque persino nelle ipotesi di totale assenza di prova sulla
quantità fornita dall’attore) il giudice non può mai rifiutare la valutazione
equitativa o lasciare priva dì tutela giuridica la pretesa risarcitoria. La
valutazione equitativa del giudice ha ad oggetto il “valore economico” del
nocumento, mai la determinazione della esistenza (o meno) di quest’ultimo.
Ritenere che l’assolvimento dell’onere probatorio incombente sull’attore debba
avvenire mediante esperimento di prova specifica sul quantum (diretta o storica
o documentale o anche solo indiziaria) vorrebbe dire, in sostanza, comprimere la
tutela giurisdizionale degli interessi lesi azionati in causa, in misura tanto
forte e spiccata da contrastare con. principi e garanzie desumibili dall’art. 24
Cost. integrando la previsione di una prova impossibile. In ordine all’attività
probatoria si deve ricordare che, rispetto al processo civile (ancorato al
principio di disponibilità delle prove), il processo contabile ha un regime
probatorio parzialmente diverso, potendosi integrare le prove addotte dalla
parte attrice in ordine alla sussistenza degli elementi costitutivi della
responsabilità.
Il giudice contabile conserva
almeno il potere di disporre l’acquisizione di prove in aggiunta o ad
integrazione di quelle versate agli atti del giudizio dal Procuratore agente e
dalle parti (potere analogo a quello intestato a qualsiasi giudice civile),
salvo il divieto di ricerca autonoma e piena delle fonti materiali di prova. Se
sussiste ed è provata minore acquisizione di entrate collegabile con i
comportamenti censurati, tale posta costituisce autonoma voce di danno
patrimoniale diretto.
Il danno “da tangente” è
autonoma voce di danno, connotata da presupposti concettuali diversi dal “danno
all’immagine” infatti il primo, solitamente, si traduce in una specifica utilità
(es. maggiorazione prezzo di un contratto; mancato, più alto ribasso di prezzi;
ecc.) per il reo a danno dell’amministrazione.
quesiti i- k) Nulla impedisce
alle parti in causa di argomentare o difendersi in ordine a parametri utilizzati
o da utilizzare in sede di liquidazione equitativa, specifici al giudice; semmai
fornendone. Ciò non toglie che l’individuazione e l’uso giudiziale dei parametri
di quantificazione, essendo componente intrinseca della liquidazione equitativa,
è compito indeclinabile del giudice, da effettuare alla stregua delle risultanze
processuali ma sostanzialmente discrezionale, sorretto da motivazione
ragionevole e, perciò, ordinariamente censurabile se del caso, in appello,
attraverso specifici motivi.
18 All’odierna udienza pubblica il rappresentante del P.M. ha ulteriormente
illustrato e sviluppato le argomentazioni dell’atto scritti confermandone le
conclusioni in particolare in merito all’inammissibilità dei primi tre quesiti
dell’articolata questione di massima.
Considerato in
DIRITTO
1 Il giudice remittente ha proposto una questione di massima, articolata nei
seguenti quesiti:
a) se il danno all’immagine
sia azionabile in sede di giurisdizione contabile anche in mancanza di una
sentenza penale definitiva, fuori dai casi di sentenza patteggiata o di
estinzione del reato o della pena;
b) se tale tipo di danno
rientri nell’ambito di applicabilità dell’art. 2059 del codice civile o sia
individuabile nella categoria concettuale del danno esistenziale;
c) se l’“an” del danno
all’immagine debba essere individuato nell’ambito dei danni non patrimoniali o
in quello del danno - conseguenza (patrimoniale riflesso);
d) se ai fini della relativa
quantificazione debba farsi riferimento alle spese di ripristino del prestigio
leso, sostenute o anche a quelle da sostenere e, in quest’ultimo caso, se la
valutazione equitativa, ai sensi dell’art. 1226 del codice civile, debba essere
basata su prove o indizi;
e) se invece possa essere
fatto riferimento ad altre perdite assertivamente a carico dell’ente;
f) se la prova delle spese
sostenute debba essere offerta dal requirente o possa essere accertata
d’ufficio;
g) se gli indizi da cui
dedurre l’importo delle spese da assumere possano essere accertati d’ufficio o,
all’inverso, debbano essere indicati nella domanda giudiziale;
h) se la quantificazione del
danno possa essere operata prescindendo dagli elementi indicati e, in
particolare, trattandosi di illeciti commessi da appartenenti all’apparato
finanziario, possa essere determinata in relazione alla minore acquisizione di
entrate assertivamente collegabile con i comportamenti censurati, o alle spese
promozionali inserite in bilancio, ovvero ancora al danno da disservizio;
i) se la quantificazione nei
primi due casi possa essere parametrata sull’importo delle tangenti riscosse e,
in caso negativo, di quali parametri il giudice debba tener conto, specificando
quale valore, ai fini indicati, assumano fattori dedotti dagli elementi
soggettivi della fattispecie o comunque tratti dall’applicazione analogica
dell’art. 133 del codice penale;
j) quali parametri debbano
essere impiegati una volta accolta la nozione di danno esistenziale o, comunque,
per la valutazione del danno non patrimoniale;
k) se tutti i detti parametri
debbano essere indicati dall’ufficio requirente nella domanda giudiziale o se
debbano essere individuati d’ufficio dal giudice.
2 Parte pubblica rileva che il giudice remittente, nel deferire la questione, ha
preliminarmente affermato la sussistenza della propria giurisdizione, che gli
appellanti avevano contestato in riferimento al rapporto di servizio e sostiene
l’inammissibilità dei primi tre quesiti, che riguarderebbero tutti la
sussistenza o meno della giurisdizione contabile sul danno all’immagine. Non si
vede, allora, come sia possibile che il giudice di appello, da un lato, abbia
già affermato la propria giurisdizione sulla causa e dall’altro, invece, ne
dubiti tuttora, poiché chiede di stabilire se, e quando, il danno all’immagine
sia azionabile in sede contabile, oppure se il medesimo costituisca o meno un
danno a contenuto “patrimoniale” ammesso a cognizione della Corte dei conti.
Sottolinea parte pubblica che la pronuncia chiesta finisce per condizionare e
limitare i poteri processuali delle parti del giudizio a quo. Esse, infatti, da
un lato potrebbero ricorrere in via immediata per cassazione avverso la
sentenza-ordinanza (ex art. 362 c.p.c. e 111 Cost.), dall’altro, potrebbero
attendere la risoluzione della questione di massima e gli ulteriori orientamenti
del giudice del merito.
Il collegio condivide, in
linea di principio, queste considerazioni che ritiene, tuttavia, applicabili
solo al primo quesito concernente la conoscibilità del danno all’immagine in
sede di giurisdizione contabile anche in mancanza di una sentenza penale
definitiva. Il quesito sarebbe stato certamente rilevante per il giudizio di
merito pendente innanzi al giudice remittente, poiché non risulta per gli
appellanti B. e A., una sentenza penale definitiva. Nell’affermare tuttavia la
propria giurisdizione il giudice a quo implicitamente ha dato egli stesso
soluzione al quesito, con la conseguente irrilevanza per il giudizio in corso di
un’eventuale diversa decisione. Infatti, nel rispetto della posizione
processuale delle parti, il punto della giurisdizione non può più essere rimesso
in discussione dal medesimo giudice, essendo preordinato a formare, dopo il
trascorrere dei termini di rito per gli eventuali ricorsi al giudice regolatore
della giurisdizione, un giudicato interno.
E’ pur vero che il remittente
sembra aver affermato la propria giurisdizione in relazione al motivo d’appello
di cui ha negato la fondatezza. Tale motivo concerneva il rapporto di servizio,
argomento del tutto diverso da quello cui si riferisce il quesito sub a).
Tuttavia non è ammissibile che un giudice, nel decidere sulla propria
giurisdizione, renda una pronunciata limitata alla censura sollevata dalla
parte. Infatti, essendo il difetto di giurisdizione rilevabile anche d’ufficio,
la pronuncia definisce la questione anche in relazione al mancato esercizio del
potere officioso. In caso contrario si dovrebbe ammettere che il giudice possa
affermare la propria giurisdizione, rigettando il rilievo di una parte ma possa
ancora, con successiva pronuncia, negarla, purché per un diverso aspetto,
d’ufficio oppure su impulso di parte.
La paradossale conseguenza
conforta il collegio nel dichiarare inammissibile il primo quesito.
3 Lo stesso non può dirsi per i due quesiti sub b) e c), nei quali il remittente,
diversamente da quanto sostenuto dalla parte pubblica, non dubita dell’esistenza
della propria giurisdizione ma si pone un duplice problema definitorio che ha
certamente conseguenze sulla pronuncia nel merito nel giudizio da cui proviene.
Infatti chiedere, come nel
primo dei due quesiti in discorso, se il danno all’immagine rientri nell’ambito
di applicabilità dell’art. 2059 del codice civile significa domandarsi se si
ritengano, ed in che termini, ancora valide ed attuali una dottrina ed ad una
giurisprudenza ormai minoritarie, che pure hanno sostenuto tale tesi oppure si
opti per la configurazione che sembra preferire il giudice remittente e che
riconduce la fattispecie di danno in questione alla categoria concettuale del
danno esistenziale.
Il quesito successivo si
preoccupa dell’esatta definizione del danno all’immagine subìto dalla persona
giuridica pubblica nell’ambito della complessa problematica del danno civile ed
in particolare di definire se essa debba essere individuata nell’ambito dei
danni non patrimoniali o in quello del danno - conseguenza.
Nessuno dei due quesiti pone,
tuttavia, in dubbio la giurisdizione di questa Corte in tema di danno
all’immagine. Pertanto i predetti quesiti vanno dichiarati ammissibili ed il
collegio può, quindi, pronunciarsi su di essi.
4 Occorre perciò decidere, in primo luogo, se il danno all’immagine sia
inquadrabile nell’ambito dell’art. 2059 c.c.
Questa norma, pur innovativa
rispetto al codice del 1865, ma che limita la risarcibilità dei danni non
patrimoniali ai soli casi previsti dalla legge costituisce un’occasione mancata
dal legislatore del 1942.
La previsione normativa dei
casi di risarcibilità per lungo tempo, in disparte le previsioni di dettaglio
dell’art. 89 c.p.c. e dell’art. 598 c.p., si è essenzialmente limitata a quella
degli artt. 185 e 187 c.p. relativa al risarcimento del danno non patrimoniale
derivante dal reato, danno definito come danno morale. La limitazione della
previsione normativa appare quanto meno discutibile. Una congrua utilizzazione
del risarcimento di danni siffatti da parte della giurisprudenza servirebbe ad
affermare nell’ordinamento la possibilità di tutela dei diversi aspetti della
personalità, anche con funzionalizzazione delle situazioni patrimoniali alla
reintegrazione di valori tipicamente areddituali o comunque immateriali.
Non vale a spostare i termini
della questione l’accrescersi, negli ultimi anni, dei casi in cui il danno
morale o non patrimoniale è espressamente risarcibile, (e cioè l’art. 2 della
legge 117/88 in materia di responsabilità dei magistrati per il danno non
patrimoniale derivante dalla privazione della libertà personale, l’art. 29, 9°
c., legge 675/96, relativo alla violazione delle regole sul trattamento dei dati
personali, l’azione civile contro la discriminazione di cui all’art. 42, legge.
40/92, ora assorbito nell’art. 43 d.lgs. 25.7.98, n. 286), anche perché tali
casi, per il loro palese carattere di eccezionalità, non consentono
un’interpretazione estensiva ed, a maggior ragione, escludono ogni applicazione
analogica.
Rimane, quindi, una vasta
area di danni non patrimoniali esclusi dalla risarcibilità in base alla norma
appena descritta, esclusione che ha portato ad ipotizzare l’incostituzionalità
della norma richiamata. Infatti danno morale e danno non patrimoniale
rappresentano fenomeni distinti, in quanto il primo concerne il danno subìto
dall’individuo nella sua sfera psichica, mentre il danno non patrimoniale
ricomprende tutto ciò che rappresenta un danno alla sfera giuridica
dell’individuo, pur non traducendosi immediatamente in una perdita di carattere
patrimoniale.
L’art. 2059 c.c. sembra
tenere conto di tale diversità, essendo rubricato sotto il titolo di “danno non
patrimoniale” ma, ancora nello scorso decennio, la giurisprudenza confondeva le
due figure. La Corte suprema in particolare, affermava testualmente: “Anche le
persone giuridiche possono subire (e conseguentemente agire per il ristoro di)
un danno non patrimoniale (c.d. morale)…” (Cass. civ., 10 luglio 1991, n. 7642)
ed ancora: “Con riguardo al reato di diffamazione, quale fatto idoneo a
pregiudicare l’immagine e la credibilità anche di persona giuridica, come uno
stato, è configurabile, a carico dell’autore, anche la responsabilità
risarcitoria per danno cosiddetto morale, considerato che il verificarsi di
conseguenze dannose non patrimoniali è ravvisabile pure nei confronti delle
persone suddette” (Cass. civ., sez. I, 5 dicembre 1992, n. 12951).
Di tale sovrapposizione è
possibile trovare eco in numerose pronunce di questo giudice contabile.
5 Solo di recente la Suprema Corte ha definito la differenza affermando che “Danno
non patrimoniale e danno morale sono nozioni distinte: il primo comprende ogni
conseguenza pregiudizievole di un illecito che, non prestandosi ad una
valutazione monetaria di mercato, non possa essere oggetto di risarcimento
sibbene di riparazione, mentre il secondo consiste nella cosiddetta “pecunia
doloris” (Cass. civ., 3 marzo 2000, n. 2367).
Il giudice delle leggi,
investito della questione di costituzionalità dell’art. 2059 c.c., ha precisato
che rientra nella discrezionalità del legislatore ordinario adottare trattamenti
differenziati in relazione alle diverse conseguenze del fatto costituente reato
e del fatto dannoso integrante esclusivamente illecito civile e che il
riconoscimento, in un determinato ramo dell’ordinamento, di un diritto
subiettivo non esclude che siano posti limiti alla sua tutela risarcitoria.
Puntualizzava però che la discrezionalità del legislatore ordinario nel fissare
la tutela doveva cedere innanzi a “situazioni soggettive costituzionalmente
garantite”, tra cui la violazione del diritto alla salute. Osserva poi che il
collegamento dell’art. 2043 c.c. con l’art. 32 consente, alla luce
dell’interpretazione estensiva affermatasi nella evoluzione dello stesso diritto
vivente, di risarcire, oltre ai danni in senso stretto patrimoniali, anche tutti
quelli che, almeno potenzialmente, ostacolano le attività realizzatrici della
persona umana e quindi anche, autonomamente e senza alcun ipotizzabile limite,
il “danno biologico” inteso appunto come danno non patrimoniale. Solo la
possibilità di tutelare aliunde le altre fattispecie faceva ritenere non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2059 cit., - in
riferimento agli artt. 2, 3, comma primo, 24, comma primo, e 32, comma primo,
Cost. - in quanto limitava la risarcibilità del danno non patrimoniale derivante
dalla lesione di un diritto costituzionale tutelato (nel caso di specie, il
diritto alla salute contemplato dall’art. 32 Cost.) solo se conseguente ad un
reato. Pertanto, in presenza di un reato il risarcimento dei danni non
patrimoniali, in relazione all’art. 185 c.p., deve essere commisurato non
semplicemente al pretium doloris, ma anche alle conseguenze in termini di
perdita di qualità personali. (sentenza n. 184 del 1986).
Il giudice delle leggi si
preoccupava anche di precisare che l’inclusione del danno alla salute nella
categoria considerata dall’art. 2059 c.c. non significa identificazione col
danno morale soggettivo, ma soltanto riconducibilità delle due figure, quali
specie diverse, al genere del danno non patrimoniale. Non essendo, tuttavia, il
risarcimento del danno morale assistito dalla garanzia dell’art. 32 Cost., esso
può essere discrezionalmente limitato dal legislatore solo alle ipotesi
dell’art. 185 c.p., cui rinvia sotto questo aspetto l’art. 2059 (sentenza n. 37
del 1994 ed ordinanza n. 293 d.l.1996).
6 La consapevolezza della differenza e quindi dell’esistenza di una serie di
danni non direttamente riconducibili alla categoria del danno patrimoniale e non
tutelati dalla previsione dell’art. 2059 c.c. e la necessità di superare la
ristrettezza della tutela del danno non patrimoniale, sottoposta a quelle che
sono state definite le “forche caudine” dell’ultima disposizione del quarto
libro del c.c. portavano ad estendere l’area della patrimonialità alla
valutabilità economica di tutte le potenzialità della integrità psicofisica ed a
postulare un tertium genus di danno che tende a sottrarsi all’alternativa
danno patrimoniale - non patrimoniale, per aspirare ad essere esso autonomamente
un danno risarcibile. Tale nuovo genus, da un lato corrispondeva
all’esigenza di tutelare le fattispecie dannose areddittuali e, dall’altro,
consentiva di non affermare l’incostituzionalità dell’art. 2059 cit., nel
presupposto della sua eccezionalità e della sua applicabilità anche a
fattispecie di danni semplicemente non patrimoniali, purché derivanti anch’esse
da reato.
Su tale base, non v’è dubbio
che il danno biologico debba essere amministrato secondo i criteri di cui
all’art. 2043 c.c. e delle altre norme sull’illecito come emerge da numerose
pronunce della Corte di cassazione, tra le quali quelle del 10 marzo 1992 n.
2849, del 27 giugno 1990 n. 6536 e del 23 giugno 1990 n. 6366.
Occorre, a questo proposito,
richiamare una giurisprudenza recente della Corte suprema che sconta,
significativamente aderendovi, l’evoluzione della nozione di danno biologico
verso quella più ampia di danno esistenziale, di cui si darà conto tra breve. La
Cassazione, nella sentenza n. 9009 del 2001, richiedendo la dimostrazione di
un pregiudizio e di un turbamento ulteriore e diverso dal danno morale al fine
di ritenere risarcibile il danno esistenziale, si è data carico di
rispondere alla preoccupazione di parte della dottrina secondo la quale
ammettere, accanto al danno morale, la autonoma risarcibilità anche di quello
esistenziale, determina necessariamente una (quanto meno parziale) duplicazione
risarcitoria, liquidando due volte la pecunia doloris per le medesime
privazioni.
Elementi necessari e
sufficienti sono, alla luce di tale pronuncia, solo l’ingiustizia del danno e la
lesione di una posizione costituzionalmente garantita, eventualmente diversa
dall’art. 32 in tema di tutela della salute.
7 Venendo ora all’affermarsi del danno esistenziale deve considerarsi che se si
tutela esplicitamente il bene della salute individuale e collettiva (art. 32
cost.), non si vede perché momenti “areddituali” d’altra natura: la famiglia, il
lavoro, la libertà di espressione, la maternità, la scuola, il buon andamento
dell’amministrazione pubblica e così via, che risultano ugualmente dotati di
adeguata copertura costituzionale, non debbano essere anch’essi risarciti,
secondo questo modello, ove lesi. Diversamente opinando, palese sarebbe la
disparità di trattamento per due posizioni ugualmente garantite e le eccezioni
di anticostituzionalità viste per il danno alla salute rivivrebbero con
riferimento al danno da lesione alla identità personale.
Negli ultimi anni la
giurisprudenza (Cass. S.U. n. 500 del 1999) ha ritenuto risarcibili danni
diversi dalla ingiusta lesione della salute, esaminando tipologie di pregiudizio
che, pur non classificate, scaturivano dalla lesione di diritti
costituzionalmente garantiti. La rilettura costituzionale del requisito
dell’ingiustizia del danno di cui all’art. 2043 c.c., con il superamento del
presupposto del danno arrecato contra ius (e conseguente tutela delle
posizioni diverse dal diritto soggettivo), ha obbligato la giurisprudenza e la
dottrina a rinvenire nuove figure di danno per colmare le lacune proprie del
sistema risarcitorio tradizionale.
L’attuale orientamento della
giurisprudenza richiede, in sostanza, quale requisito minimo, l’esistenza di un
collegamento tra il nuovo concetto di ingiustizia del danno e la violazione di
posizioni soggettive costituzionalmente protette. Una siffatta impostazione
consente di superare il limite alla risarcibilità del danno, sino ad oggi
rappresentato dalla combinazione tra l’art. 2043 c.c. e (il solo) art. 32 della
Costituzione.
Ed è proprio in questo
contesto che si inserisce la categoria del c.d. danno esistenziale:
esso è stato definito come la forzosa rinuncia allo svolgimento di attività non
remunerative, fonte di compiacimento o benessere per il danneggiato, perdita non
causata da una compromissione dell’integrità psicofisica.
In astratto tale danno si
differenzia agevolmente dalle tre categorie tradizionali di danno che la
Consulta ha delineato: il danno biologico costituisce un peggioramento
della qualità della vita del danneggiato, peggioramento dipendente da una
lesione fisica o psichica. Il danno morale costituisce una mera
sofferenza morale, una prostrazione dell’animo, un abbattimento dello spirito.
Il danno patrimoniale, infine, costituisce una deminutio patrimonii.
Pertanto, il danno
esistenziale si differenzia dalle categorie tradizionali di danno in quanto,
rispetto al danno biologico, sussiste indipendentemente da una lesione fisica o
psichica; rispetto al morale, non consiste in una sofferenza (la
quale può rappresentare una ulteriore conseguenza, ma non si identifica con
esso), ma nella rinuncia ad un’attività concreta. Diversamente dal
danno patrimoniale prescinde da una riduzione della capacità reddituale.
Ben presto ci si è accorti
che sussistono atti illeciti che non integrano gli estremi di alcun reato, non
incidono né sulla salute, né sul patrimonio della vittima, ma precludono lo
svolgimento di attività non remunerative, sino ad allora abituali, le quali
costituivano fonte di gratificazione soggettiva per il danneggiato.
In sintesi allora il danno
morale è essenzialmente un “sentire”, il danno esistenziale è piuttosto
un “fare” (cioè un non poter più fare, un dover agire altrimenti).
L’uno attiene per sua natura al “dentro”, alla sfera dell’emotività; l’altro
concerne il “fuori”, il tempo e lo spazio della vittima.
Il danno esistenziale
viene dunque configurato come un pregiudizio areddituale (prescinde dal reddito
del danneggiato), non patrimoniale (in quanto non ha ad oggetto la
lesione di beni od interessi patrimoniali), tendenzialmente omnicomprensivo,
in quanto qualsiasi privazione, qualsiasi lesione di attività esistenziali del
danneggiato può dar luogo a risarcimento.
8 La risarcibilità del danno esistenziale viene fondata sul disposto
dell’art. 2043 c.c., secondo il sillogismo secondo cui, premesso che lo
svolgimento di attività non remunerative costituisce un interesse dell’individuo
tutelato dall’ordinamento, ne consegue che la lesione della possibilità di
svolgere tali attività rappresenta un danno ingiusto ex art. 2043 c.c. e
l’ingiustizia del danno ne determina necessariamente la risarcibilità.
Per quanto riguarda
“l’oggetto”, quindi, superate le teorie che facevano riferimento solo ai casi di
violazione di un diritto soggettivo, sembra opportuno orientarsi, in maniera più
ampia, verso gli l’interessi meritevoli di tutela secondo l’ordinamento
giuridico”, sicché l’atto non giustificato che, violando un interesse siffatto,
arreca ad altri un danno, costituisce un atto illecito e obbliga l’autore
dell’atto al risarcimento del danno. Ovviamente, a questo punto si pone il
problema se il diritto all’identità personale sia o meno un interesse meritevole
di tutela. Il fondamento positivo del diritto, come ampiamente dimostrato, porta
sicuramente ad una risposta affermativa.
9 Rimane da dar conto, come accennato, dell’evoluzione della nozione di danno
biologico verso quella, più ampia ed omnicomprensiva del danno esistenziale.
Una prima impostazione
ritiene risarcibili, a titolo di danno esistenziale, tutti quei pregiudizi
provocati da lesioni di diritti costituzionalmente protetti (o qualificati, come
danno biologico, attraverso una lettura estensiva della categoria del danno alla
salute) ai sensi dell’art. 2043 c.c. Ciò non implica un’estensione del concetto
di danno biologico che viene invece inserito nella sua specificità, nell’ambito
di una categoria più ampia: il danno esistenziale appunto. In questa ottica,
permane la tradizionale tripartizione del sistema risarcitorio (danno
patrimoniale, morale e biologico), ma la terza voce viene sostituita da quella
del danno esistenziale. Pertanto, le tre categorie saranno rappresentate dal
danno patrimoniale, dal danno morale e dal danno esistenziale. All’interno di
quest’ultima, saranno individuabili le sottocategorie del danno biologico di
natura psichicofisica, (come delineato dalla Corte Costituzionale con la
sentenza n. 372/94) da un lato e le altre ipotesi risarcitorie diverse dalla
tutela del diritto alla salute di cui si detto prima.
Il danno biologico,
nell’impostazione che il collegio condivide, altro non è quindi se non un danno
esistenziale; cioè un sotto-tipo di quest’ultimo.
Dalle considerazioni che
precedono si può affermare che il danno all’immagine non rientra nella
ristretta previsione di cui all’art. 2059 c.c. ma nella più generale figura del
danno esistenziale.
10 Rimane ora da chiarire come il danno all’immagine della persona giuridica
pubblica si inserisca nel contesto fin qui delineato.
L’elemento oggettivo della
responsabilità amministrativa ha subìto profonda e travagliata evoluzione in
giurisprudenza ed in dottrina anche perché manca nel sistema una sua puntuale
definizione.
Appare ormai
superata, alla luce delle innovazioni della legge n. 20 del 1994, quella
giurisprudenza contabile che, applicando parametri esclusivamente
civilistici, affermava la natura patrimoniale e contrattuale della
responsabilità amministrativa ed in essa individuava l’ambito esclusivo
della giurisdizione contabile. Corollario di quest’assunto era la rimessione
alla giurisdizione del giudice ordinario delle fattispecie concernenti i danni
non patrimoniali, pur dopo averne affermata la risarcibilità a favore della p.a.
(Cfr. S.S.R.R. n. 91 del 1987)
Il concepire in termini di
esclusiva patrimonialità la responsabilità amministrativa impediva poi di tener
conto dell’evoluzione che, nell’ambito stesso del diritto privato, aveva portato
ad una depatrimonializzazione della responsabilità. Di tale evoluzione era prova
la individuazione prima del danno biologico e poi di quello esistenziale
risarcibili indipendentemente dalla perdita di capacità produttiva del
danneggiato.
Emerge, però,
dall’intervenuta evoluzione del quadro normativo di riferimento ormai ampiamente
nota, una configurazione della responsabilità amministrativa nella quale
trova collocazione anche la tutela di interessi ulteriori rispetto a quelli
della semplice integrità patrimoniale ma ugualmente fondamentali in una
società moderna, tesa all’efficienza dei propri apparati pubblici, ed espressi
dai principi costituzionali dell’art. 97, 1°e 2° comma, recepiti nella nuova
disciplina dell’agire amministrativo (art. 1, 1° comma legge n. 241 del 1990).
Come si è visto, già
l’evoluzione della nozione e della funzione della responsabilità di diritto
comune si è incentrata su di una nuova lettura della fondamentale norma
dell’art. 2043 c.c., più attenta alle esigenze di tutela della collettività,
anche per quei casi ingiusti in sé, indipendentemente cioè da una lesione
patrimoniale subita dal privato. Si finisce così da un lato per sottolineare un
profilo sanzionatorio della responsabilità che nell’ordinamento civile la
condanna al risarcimento assume, e dall’altro per attenuare nella medesima
responsabilità il collegamento esclusivo con la redditualità, attraverso una sua
più ampia concezione che vi comprende il complesso di beni e valori di diretta
pertinenza del soggetto.
Queste evoluzioni portano ad
una più appropriata configurazione della responsabilità amministrativa in
cui, oltre alla tradizionale funzione recuperatoria e restauratrice del
patrimonio pubblico, occorre tener conto della tutela di quei sostanziali
interessi della collettività che sono di generale rilevanza.
11 La lesione di questi interessi trova il positivo, giuridico fondamento nella
generale previsione dell’art. 82 del r.d. n. 2440 del 1923, dell’art. 52 del
r.d. n. 1214 del 1934, dell’art. 18 del d.p.r. n. 3 del 1957 e delle norme ad
esse successive, di integrazione e modifica, che limitandosi a sanzionare
l’obbligo di rispondere del danno cagionato alle pubbliche amministrazioni
nell’esercizio delle loro funzioni, senza tuttavia individuare i beni giuridici
protetti, possono considerarsi norme in bianco o clausole generali che si
completano con ogni altra norma che, attribuendo protezione e quindi assumendo
tra le finalità perseguite dallo Stato un determinato interesse di carattere
generale, conferisce a questo natura di bene giuridico, riferendolo al contempo
alle amministrazioni stesse.
Le norme citate finiscono,
cioè, per assumere, nell’ordinamento contabile, funzione integratrice della
generale valenza dell’art. 2043 c.c. più sopra illustrata e condivisa dal
collegio. Emerge quindi che anche il danno erariale risarcibile va definito, in
questa prospettiva, in rapporto alla specifica norma di protezione.
Perfettamente applicabile
alla tutela dell’immagine delle pubbliche amministrazioni si rivela, cioè,
il modello risarcitorio del danno esistenziale per le fattispecie diverse
dalla lesione del diritto alla salute e quindi dell’art. 32 della
Costituzione che tale diritto tutela.
Infatti, applicando al caso
di specie la generale considerazione già prima fatta, se viene difeso il bene
della salute individuale e collettiva non si vede perché, non dovrebbero essere
risarciti, secondo questo modello, ove lesi, momenti “areddituali” d’altra
natura: la famiglia, il lavoro, la libertà di espressione, la maternità, la
scuola, il buon andamento dell’amministrazione pubblica e così via, che
risultino ugualmente dotati di adeguata copertura costituzionale.
12 Tra questa fattispecie rientra certo il diritto alla propria immagine vale
a dire alla tutela della propria identità personale, del proprio buon nome,
della propria reputazione e credibilità in sé considerate.
Si tratta di diritto e tutela
che l’ordinamento accorda in primo luogo alle persone fisiche. Da esse non
distingue le persone giuridiche, ugualmente soggetti dell’ordinamento, che
trovano nella tutela accordata esclusivamente le limitazioni derivanti
dall’assenza di fisicità. Non sarà, ad esempio, loro applicabile la tutela del
nome per ragioni familiari di cui all’art. 8 c.c.
Nel contesto delle persone
giuridiche, la tutela di quelle pubbliche e, quindi, delle pubbliche
amministrazioni discende, con particolare evidenza, dal dettato costituzionale.
Oltre che nella generale
previsione dell’art. 2 della Costituzione, relativa alla tutela delle formazioni
sociali, assume rilievo, come si è anticipato, il dettato dell’art. 97, primo e
secondo comma.
Il 1° comma di quest’articolo
fissa per l’agire amministrativo parametri di imparzialità e buon andamento ed
il legislatore ordinario su tale base, all’art. 1, comma 1, della legge n. 241
del 1990, ha ulteriormente individuato parametri di trasparenza, economicità e
produttività. E’ indubbio che questi criteri costituiscano il riconoscimento di
interessi collettivi di grande rilievo sociale, che si aggiungono e si
intrecciano con quelli alla corretta gestione delle risorse pubbliche, di cui
abbiamo già parlato.
Non privo di effetti, ad
integrazione della copertura costituzionale del diritto delle pubbliche
amministrazioni alla tutela della propria immagine ed identità personale è
anche il secondo comma dell’articolo in discorso, relativo alla determinazione
delle sfere di competenza, attribuzioni e responsabilità proprie dei funzionari.
E’ evidente cioè, nell’ambito del rispetto dell’immagine ed identità
personale, l’interesse costituzionalmente garantito che le competenze
individuate vengano rispettate, le funzioni assegnate vengano esercitate, le
responsabilità proprie dei funzionari vengano attivate. Ogni azione del
pubblico dipendente che leda tali interessi si traduce in un’alterazione
dell’identità della pubblica amministrazione e, più ancora, nell’apparire di una
sua immagine negativa in quanto struttura organizzata confusamente, gestita in
maniera inefficiente, non responsabile né responsabilizzata.
Ne discende il diritto delle
amministrazioni pubbliche ad organizzarsi ed agire secondo i predetti criteri
che costituiscono gli elementi caratterizzanti della propria immagine e della
propria identità. Il diritto di realizzarsi e di operare in modo efficace,
efficiente, imparziale e trasparente nei confronti dei propri dipendenti e dei
propri amministrati è così un diritto costituzionalmente garantito dall’art. 97.
Esso è rafforzato dalla tutela accordata dagli articoli 7 e 10 c.c. al nome ed
all’immagine della persona, norme ritenute applicabili anche alle persone
giuridiche.
In tali ipotesi il danno non
potrà che consistere nella mancata realizzazione della specifica finalità
perseguita dalla norma di tutela e quindi coincidere con la violazione della
stessa.
13 La violazione di questo diritto all’immagine, intesa come diritto al
conseguimento, al mantenimento ed al riconoscimento della propria identità come
persona giuridica pubblica, è economicamente valutabile. Essa infatti si
risolve in un onere finanziario che si ripercuote sull’intera collettività,
dando luogo ad una carente utilizzazione delle risorse pubbliche ed a costi
aggiuntivi per correggere gli effetti distorsivi che sull’organizzazione della
pubblica amministrazione si riflettono in termini di minor credibilità e
prestigio e di diminuzione di potenzialità operativa.
Rimane, quindi,
definitivamente chiarito, che il danno all’immagine di una pubblica
amministrazione, inteso come sopra, non rientra nell’ambito di applicabilità
dell’art. 2059 del codice civile ma è una delle fattispecie del danno
esistenziale.
14 Il collegio può quindi passare alla soluzione del quesito successivo, se cioè
“l’an del danno all’immagine debba essere individuato nell’ambito dei
danni non patrimoniali o in quello del danno – conseguenza”.
Va, preliminarmente,
disattesa la questione di inammissibilità sollevata dalla parte pubblica,
secondo la quale la risposta servirebbe al giudice del merito anche per
stabilire il dies a quo della prescrizione. Il quesito, cioè, sarebbe
stato formulato esponendo soltanto alcune delle implicazioni giuridicamente
rilevanti nel processo a quo, riservandosi il giudice di utilizzare poi
liberamente la risposta anche ad altri fini non esplicitati nell’interrogativo.
Il collegio non condivide la
censura in quanto il giudice remittente al punto 5.2 dell’ordinanza di
rimessione ha chiaramente indicato le implicazioni relative alla prescrizione.
La differenza fra l’ipotesi
di danno – evento e quello di danno – conseguenza rileva essenzialmente sul
piano probatorio al quale sono dedicati i quesiti successivi.
Infatti nel caso di danno
evento, le conseguenze esistenziali negative finiscono per coincidere con la
lesione “in sé” di quel bene giuridico; il torto è un’entità ravvisabile in
re ipsa. Nel danno conseguenza, invece, esso comprende anche tali
conseguenze negative, rispetto alle quali l’evento-lesione rileverà solo quale
presupposto.
La concezione del danno
evento evita il pericolo che il torto, riconosciuto in astratto, sia vanificato
in concreto ogniqualvolta l’offeso si trovi in difficoltà nella dimostrazione
delle potenzialità ed identità personali che sono state, caso per caso,
compromesse. Una tutela risarcitoria sarà infatti possibile per il semplice
fatto che una determinata prerogativa risulti danneggiata, restando in
discussione soltanto gli aspetti relativi alla quantificazione del danno,
rimessi al giudice che deciderà secondo parametri anche discrezionali.
I fautori del danno come
conseguenza sostengono che invece tale impostazione, escludendo qualsiasi
possibilità di automatismo, diminuisce il pericolo di risarcimenti eccessivi e
immotivati.
Se da un lato si adduce in
contrario il ricordato pericolo di estrema difficoltà probatoria, dall’altro si
controreplica che almeno “entro lo zoccolo duro del danno esistenziale”,
l’attore beneficerebbe delle varie presunzioni circa le attività compromesse
richiamandosi al parametro dell’id quod plerumque accidit, mentre
rimarrebbe sempre al convenuto la possibilità di provare che le presunte
evenienze negative allegate dall’attore, in concreto, non si sono e non si
sarebbero mai verificate.
La soluzione della questione
è, in buona parte, condizionata dalla configurazione che si attribuisce al danno
esistenziale.
In realtà, tale
configurazione rimane comunque condizionata dalla necessità di superare
l’impasse dell’art. 2059 c.c. e di utilizzare la generale previsione dell’art.
2043 per la copertura, per tale via, di ipotesi di danni non patrimoniali
individuate dalla dottrina e dalla giurisprudenza ed entrate ormai a far parte
del diritto vivente. La qualificazione non patrimoniale rimane, quindi,
prevalente e non può non orientare la soluzione del quesito nel senso della
sufficienza del danno come evento.
In tal senso è, del resto, la
giurisprudenza della Corte Costituzionale, cui si deve il merito di aver aperto
la via, con la ricordata sentenza n. 184 del 1987 a queste nuove figure
risarcitorie e di aver ulteriormente precisato la fattispecie con la successiva
sentenza n. 372 del 1994.
Osserva, infatti, la prima di
tali pronunce, che la lesione del bene - giuridico salute è l’intrinseca
antigiuridicità obiettiva del danno biologico ed appartiene quindi ad una
dimensione valutativa distinta da quella naturalistica e si concretizza, nel
momento stesso in cui si realizza, completamente, il fatto costitutivo
dell’illecito; e non va provato che la menomazione bio-psichica del soggetto
offeso in concreto abbia impedito le manifestazioni, le attività extralavorative
non retribuite, ordinarie che, accanto alle attività lavorative retribuite,
esprimono, realizzandola, la salute in senso fisio-psichico.
La pronuncia n. 372 del 1994
chiarisce che qualificare come “presunto” tale danno, identificandolo col fatto
illecito lesivo della salute, vuol dire che la prova della lesione é in re
ipsa ed è prova dell’esistenza del danno non già che questa prova sia
sufficiente ai fini del risarcimento. E’ sempre necessaria, quindi, la prova
ulteriore dell’entità del danno, ossia la dimostrazione che la lesione ha
prodotto una perdita di tipo analogo a quello indicato dall’art. 1223 c.c.,
costituita dalla diminuzione o privazione di un valore personale (non
patrimoniale), alla quale il risarcimento deve essere (equitativamente)
commisurato.
La seconda pronuncia del
giudice delle leggi in parte attenua, sotto il piano probatorio, le conclusioni
della prima ma rimane il fatto che altro è la prova dell’esistenza del danno,
che si conferma essere in re ipsa, altro quella della sua entità.
I limiti strutturali della
responsabilità civile, validi anche per quella amministrativa fin tanto che
mantiene la sua ancora rilevante componente risarcitoria, possono quindi
individuarsi come regole. Oggetto del risarcimento non può che essere una
perdita cagionata dalla lesione di una situazione giuridica soggettiva e la
liquidazione del danno non può riferirsi se non a perdite. A questi
limiti soggiace anche la tutela risarcitoria dei danni non patrimoniali causati
dalla lesione di diritti od interessi costituzionalmente protetti, quale il
diritto alla immagine, con la peculiarità che essa deve essere ammessa,
per precetto costituzionale, indipendentemente dalla dimostrazione di perdite
patrimoniali, oggetto del risarcimento essendo la diminuzione o la
privazione di valori inerenti al bene protetto.
Sulla base delle
considerazioni che precedono può quindi affermarsi che il danno all’immagine
deve essere individuato nell’ambito dei danni non patrimoniali come danno -
evento e non come danno – conseguenza.
15 Prima di passare all’esame dei quesiti rimanenti il collegio ne afferma in
rito l’ammissibilità che non è stata peraltro oggetto di formale contestazione
ma solo di considerazioni collaborative da parte della pubblica accusa.
L’ammissibilità dei quesiti
ancora da definire poggia su ragioni molteplici.
In primo luogo essi si
pongono come integrazione ed esplicitazione dei fondamentali quesiti fin qui
esaminati e che avrebbero avuto più complessa formulazione da parte del
remittente, e quindi più articolata risposta da parte di queste sezioni, se il
remittente medesimo avesse potuto prevedere che una formulazione analitica come
quella in esame poteva comportare l’inammissibilità di alcuni degli aspetti
della tematica che complessivamente intendeva proporre.
In effetti la soluzione dei
quesiti restanti consente una migliore definizione della questione di massima
sollevata, che pur nella sua articolata prospettazione, rimane sostanzialmente
unitaria. Ciò traspare, del resto, dalla lettura dei punti ancora da decidere,
che afferiscono tutti ad aspetti che presentano conflitti di giurisprudenza, in
un caso (quello relativo alle spese) ammesso anche dalla parte pubblica ma
comunque sempre notoriamente esistenti (valga per tutti il riferimento alla
tematica della percezione di tangenti ed a quella dalla liquidazione equitativa
del danno), per cui può essere sufficiente la semplice illustrazione degli
aspetti del conflitto medesimo, pur in mancanza della puntuale indicazione delle
pronunce contrastanti, acclarato peraltro il rilievo della pronuncia su ciascuno
dei quesiti ai fini del decidere nel giudizio di merito. A ciò si aggiunga che
l’importanza delle questioni proposte permette comunque di considerarle
argomenti di sicuro interesse giuridico.
16 Il collegio procede, quindi, nell’esame dei quesiti restanti, ritenuti
ammissibili.
I quesiti sub d) e sub e)
fanno riferimento ai parametri da utilizzare per la quantificazione del danno,
ponendo il problema se per essa debba farsi riferimento alle spese di ripristino
del prestigio leso, solo se già sostenute o anche se ancora da sostenere e, in
quest’ultimo caso, se la valutazione equitativa, ex art. 1226 c.c. civile, debba
fondarsi su prove o indizi o se invece possa richiamarsi “ad altre perdite
assertivamente a carico dell’ente”.
Il problema della
quantificazione del danno esistenziale e quello connesso dell’individuazione
dei parametri utili a ciò sono di particolare delicatezza nella problematica del
danno esistenziale, al cui interno si colloca, come “figura” specifica, quello
all’immagine ed alla identità personale.
Lo conferma la ricordata
evoluzione della giurisprudenza costituzionale che nel passaggio dalla pronuncia
n. 184 del 1986 a quella n. 372 del 1994 ha marcato la differenza proprio tra
prova del danno e prova della sua quantificazione. La sentenza n. 372 confermava
per il primo verso che, essendo il danno, biologico o, - il che è lo stesso ai
fini che qui interessano – esistenziale, un danno non patrimoniale, la lesione
degli interessi costituzionalmente protetti costituiva, in quanto lesione
giuridica e quindi danno evento, prova del verificarsi del danno medesimo. Per
l’altro verso, tuttavia, approfondendo un punto rimasto in ombra nella sentenza
precedente, richiamava la necessità della prova dell'entità del danno.
E’ evidente la preoccupazione
dei giudici della Consulta che la nuova categoria risarcitoria, molta ampia
nella sua configurazione teorica, potesse aprire la strada ad una serie di
pretese a volte fantasiose, spesso di poco momento sotto il profilo economico.
Con la necessità di dare la prova del quantum risarcitorio richiesto, la
Corte ha cercato di porre un freno, in un rapporto costi – benefici, a tali
pretese, dovendo l’attore commisurare l’alea del giudizio, specie sotto il
profilo probatorio, al possibile risarcimento ed al suo ammontare.
La mancanza di criteri
oggettivi di quantificazione non è però un motivo per escludere l’esistenza del
danno, in quanto il profilo liquidatorio interessa non per l’ammissibilità del
risarcimento, ma per la sua determinazione. Si tratta, di un problema di
delimitazione dell’area della risarcibilità sulla base di criteri oggettivi che
il giudice deve poter determinare sulla base del diritto positivo.
17 Ciò considerato, ritiene il collegio che le questioni probatorie vadano
risolte secondo due criteri di fondo.
Sarà ammissibile il ricorso
alle presunzioni come idoneo mezzo di prova a sostegno della domanda fin quando
le conseguenze negative fatte valere rimangano per la loro tipicità, entro i
limiti dell’id quod plerumque accidit e correlativamente debbono
ammettersi oneri forti di controprova per il convenuto che voglia dimostrare che
il pregiudizio allegato, al di là di ogni parvenza, in realtà non si è
verificato.
Sarà invece necessaria
adeguata prova, cadendo allora ogni automatismo presuntivo a favore dell’offeso,
ove si rivendichino conseguenze negative ulteriori e specifiche.
Applicando questi principi ai
quesiti che giungono ora in esame discende, con tutta evidenza, che per la
quantificazione del danno in questione si può fare riferimento, oltre che alle
spese di ripristino del prestigio leso già sostenute, posto che si dimostrino
coerenti con lo scopo perseguito, anche, e sul medesimo presupposto, a quelle
ancora da sostenere.
In quest’ultimo caso, la
valutazione equitativa, ex art. 1226 c.c., dovrà fondarsi su prove anche
presuntive od indiziarie. Tra di esse potranno collocarsi le “perdite
assertivamente a carico dell’ente” posto che, in coerenza con quanto detto, esse
si riferiscano a conseguenze negative che, per dato di comune esperienza e
conoscenza, sulla base di quanto normalmente avviene, siano riferibili al
comportamento lesivo dell’immagine e dell’identità della pubblica
amministrazione offesa. Emblematico può essere il caso della perdita di fiducia
della collettività in un’istituzione benefica pubblica lesa nell’immagine ma
destinataria, in passato, di numerosi lasciti e donazioni.
La mera asserzione di
conseguenze ulteriori, diverse od anomale non sarà invece sufficiente ma dovrà
essere sorretta da prova adeguata.
In questo ambito, tuttavia,
non saranno neppure prospettabili diminuzioni patrimoniali o mancate
acquisizioni concretamente prevedibili, che andranno invece fatte valere
nell’ambito della richiesta del risarcimento del danno erariale in quanto danno
patrimoniale.
18 I successivi quesiti sono ispirati ad una comune esigenza di fondo, accertare
cioè quale sia l’onere probatorio della parte pubblica e quale invece l’obbligo
officioso del giudice nella quantificazione del danno.
Così è, in primo luogo, per
il punto relativo all’onere della prova delle spese sostenute: la questione non
permette soluzione diversa da quella che discende dall’applicazione dell’antico
brocardo dell’onus probandi incumbit ei qui dicit che si traduce nel noto
principio processuale secondo il quale l’attore prova gli elementi di fatto
addotti a sostegno della domanda ed il convenuto quelli portati a sostegno della
eccezione paralizzatrice o riconvenzionale. Nel caso di specie allegando
l’attore di aver (già) sostenuto delle spese dovrà provare ciò che afferma.
Sotto questo profilo, la
peculiarità del giudizio contabile, nel quale il procuratore regionale della
Corte agisce in giudizio per la pubblica amministrazione, non ha rilievo. Ad
essa, infatti, andrà chiesta la documentazione contabile giustificativa, che
dovrà essere obbligatoriamente trasmessa al procuratore istante.
19 Non soccorre sotto questo profilo, in merito cioè alla ventilata possibilità
che sia il giudice stesso ad acquisire la prova delle spese effettuate, il
richiamo al potere sindacatorio del giudice contabile.
Ritiene infatti il collegio
che, specie con il principio del giusto processo di cui al nuovo art. 111 della
Costituzione, particolare problema ponga la sopravvivenza del potere
sindacatorio, tradizionalmente ritenuto proprio del giudice contabile. E’,
infatti, fuori discussione l’immediata applicazione anche al processo contabile,
dei principi di cui al 2° comma in virtù dell’inequivocabile espressione “ogni
processo” in esso contenuto. Solo prospettandone una ben minor portata rispetto
al passato (cfr. sez. Abruzzo n. 114/2000 e n. 389/2001, sez. Piemonte, n.
779/2001), il potere sindacatorio funzionalizzato ai soli fini istruttori,
correttamente utilizzato, non sembra discostarsi molto da quei poteri che il
codice di procedura civile intesta al giudice ai sensi degli artt. 118 e 213
c.p.c., i quali consentono di poter disporre accertamenti ispettivi di persone e
di cose (utili al fine di persuadere il giudice sull’esistenza o meno del fatto)
e di richiedere informazioni alla p.a. (utili queste, al fine di acquisire
elementi necessari per il processo che siano rinvenibili in atti e documenti
conservati dall’amministrazione stessa, nell’ovvio presupposto che essa non sia
la parte nel cui interesse viene esercitata l’azione). Oltre questo limitato
ambito verrebbero violati i principi costituzionali di terzietà del giudice,
della par condicio tra le parti del processo ed i diritti della difesa (artt.111
e 24 cost.).
Peraltro la questione, alla
luce delle considerazioni che precedono, perde gran parte della sua rilevanza.
Infatti, essendo ammissibili anche l’allegazione di spese ancora da sostenere,
quelle allegate come sostenute ma non documentate potranno comunque essere fatte
valere sotto tale diverso profilo, avvalendosi, se possibile della presunzione,
anche se ciò comporterà, evidentemente, il rischio di una liquidazione
approssimata e probabilmente inferiore a quella asserita.
20 Nel medesimo ordine di questioni si pone quella relativa all’onere di
allegazione nella domanda giudiziale degli indizi da cui dedurre l’importo delle
spese da assumere, la cui esistenza con la correlata esclusione della
possibilità che essi possano essere assunti d’ufficio trova a fortiori le
sue motivazioni nelle considerazioni fatte in merito al punto che appena precede
ed alle quali, pertanto, si rinvia.
21 Ancora affine alla problematica fin qui trattata, è l’ultimo dei quesiti, che
si preferisce, per connessione, anticipatamente affrontare. Anch’esso, infatti,
attiene all’esistenza di un onere di allegazione dei parametri idonei alla
valutazione del danno o al contrario dell’esistenza di un obbligo di attivazione
da parte del giudice ed è prospettazione più ampia e generale del punto trattato
appena sopra: valgono, pertanto, anche qui le medesime considerazioni.
Si deve aggiuntivamente
considerare che l’indicazione dei parametri in base ai quali valutare il danno
del quale si chiede il risarcimento è elemento essenziale ai fini della
determinazione del quantum della domanda medesima. Essa è cosa diversa
dalla concreta prova degli indizi cui può sopperire, in caso di difficoltà o
impossibilità, il giudice ex art. 1226 c.c., come meglio vedremo in seguito.
22 Solo apparentemente più complessa è la questione prospettata al punto sub h)
nel quale si chiede se la quantificazione del danno possa essere operata anche
prescindendo dagli elementi prima indicati (spese anche solo da sostenere e
perdite assertive) e, in particolare, trattandosi di illeciti commessi da
appartenenti all’apparato finanziario, se essa possa essere determinata in
relazione alla minore acquisizione di entrate assertivamente collegabile con i
comportamenti censurati, o alle spese promozionali inserite in bilancio, ovvero
ancora al danno da disservizio.
Le considerazioni fin qui
svolte consentono di dare risposta anche a questa problematica. Certamente la
possibilità di ricorrere, per la quantificazione del danno, a parametri diversi
da quelli desumibili dalle spese anche solo da sostenere e nei limiti di cui
sopra, alle perdite assertive (rectìus asserite) non può, in via generale ed
astratta, essere esclusa.
Sarà in concreto la
quotidiana pratica giudiziaria a indicare tali elementi. Vanno però verificati
quelli prospettati dal remittente.
23 La minore acquisizione di entrate collegabile con i comportamenti censurati
non si presenta come indice accettabile. Infatti, vale anche qui quanto il
collegio ha già affermato in relazione alle perdite “assertivamente” a carico
dell’ente, tra le quali si colloca la fattispecie ora in esame. In questo
ambito, ha prima rilevato il collegio, non saranno prospettabili perdite
reddituali, che andranno invece fatte valere, ove provate, nell’ambito della
richiesta del risarcimento del danno erariale in quanto danno patrimoniale.
Del pari, non sembra valido
riferimento il danno da disservizio. Infatti, per quanto inizialmente detto in
ordine alla configurabilità del danno all’immagine ed all’identità personale
quale lesione degli interessi tutelati dai primi due commi dell’art. 97 cost.,
il disservizio è una delle possibili e più frequenti componenti della lesione
ma, proprio perché si identifica con la lesione non può essere prova dell’entità
della stessa che andrà, quindi, dimostrata aliunde, secondo i principi
già indicati dal collegio.
Diverso discorso è a farsi
per le spese promozionali inserite in bilancio che, specie se integrate con la
documentazione inerente alla modalità di utilizzazione, possono assumere,
nell’ambito del richiamato criterio dell’id quod plerumque accidit,
valore di prova presuntiva ed indiziaria.
24 Chiede poi il remittente al quesito sub i) se la quantificazione possa essere
parametrata sull’importo delle tangenti riscosse. E’ questo un punto di
particolare rilievo nell’ambito della giurisprudenza contabile. In essa spesso
l’importo della tangente è considerato come il limite massimo dell’eventuale
condanna in dipendenza di tali fatti; in altre occasione la condanna è
commisurata all’intero importo della tangente, altre volte ancora ad un
sottomultiplo o, più spesso, ad un multiplo della stessa.
Prima di addentrarsi
nell’esame di questa variegata casistica ritiene il collegio di precisare che,
in sé, l’importo erogato a titolo di tangente ad un amministratore o
dipendente pubblico non afferisce al danno all’immagine. Tale importo può
costituire il danno di natura patrimoniale subìto dall’amministrazione ed, in
tal caso, deve essere oggetto di apposita domanda e sarà risarcito secondo i
parametri del danno emergente e del lucro cessante.
La percezione della tangente
è per altro verso fatto idoneo ad integrare la lesione dell’immagine
dell’amministrazione. Altro problema è se l’importo della tangente medesima
possa essere un parametro al quale commisurare automaticamente la
quantificazione del danno e quindi l’importo della condanna.
Sotto questo profilo
condivide il collegio la considerazione del remittente in base alla quale non
può dirsi che all’erogazione di una tangente di rilevante importo debba
necessariamente corrispondere, una lesione all’immagine direttamente
proporzionale a tale importo.
In realtà la percezione di
una tangente di importo elevato può creare minor disservizio e minor allarme
sociale della percezione di una di importo modesto. Il grado di scadimento di un
apparato pubblico potrebbe anche ritenersi inversamente proporzionale
all’importo di una tangente, nel senso cioè che solo l’erogazione di rilevanti
importi è in grado di comprometterne la “virtuosità” e ciò non si verificherà
che in casi particolari.
Ben maggiore potrebbe essere
ritenuto lo scadimento dello stesso apparato e la percezione esterna di esso se
si dovesse rilevare che modeste dazioni di danaro sono sufficienti a deviare a
fini privati l’esercizio di funzioni o la gestione di risorse pubbliche.
Quindi l’importo della
tangente, isolatamente considerato, non può fondare una valida automatica
parametrazione per la quantificazione del danno, ma può concorrervi, unitamente
ad altri elementi propri della fattispecie, quali ad esempio il ruolo del
percettore all’interno dell’apparato pubblico. Così una modesta tangente
percepita da un modesto funzionario rileverà molto meno di una analoga percepita
da un dipendente in posizione esponenziale o, peggio ancora, apicale. Le
esemplificazioni potrebbero continuare ma esse in realtà debbono ricavarsi, caso
per caso, in relazione alla peculiarità della singola fattispecie.
25 Il medesimo quesito chiede poi quale valore assumano i fattori dedotti dagli
elementi soggettivi della fattispecie o comunque tratti dall’applicazione
analogica dell’art. 133 del codice penale.
Anche i fattori soggettivi,
ritiene il collegio, possono contribuire a quantificare la lesione prodotta
così, la delicatezza e la rappresentatività delle funzioni attribuite ad un
amministratore o dipendente pubblico comporteranno che esse, se male esercitate,
più gravemente si ripercuotano, con negativo effetto, sull’amministrazione,
sulla sua immagine e sulla percezione che di essa ne hanno i suoi componenti ed
i soggetti nel cui interessa essa opera.
Per quanto infine concerne la
possibilità dell’applicazione analogica dell’art. 133 del codice penale e delle
ipotesi ivi previste, il collegio condivide la consolidata giurisprudenza di
questa Corte che da tempo ritiene tali ipotesi, in quanto compatibili con il
giudizio contabile, rilevanti solo ai fini di un’eventuale riduzione del danno
da addebitare al convenuto con l’applicazione del potere di cui all’art. 52 R.D.
n. 1214/1934. Esse cioè non operano sulla quantificazione ma sulla riduzione di
un danno previamente quantificato.
26 Residua l’ultima questione, relativa ai parametri da utilizzare per la
valutazione del danno esistenziale.
Essi non possono esser
individuati in funzione didattica da queste sezioni riunite ma vanno rimesse
alla valutazione che, nella propria discrezionalità, ciascun giudice saprà
trarre dalle singole fattispecie.
L’elaborazione
giurisprudenziale, analogamente del resto a quanto avvenuto per il danno
biologico prima e per quello esistenziale poi, potrà così elaborare un’adeguata
casistica di riferimento.
Oggi si possono quindi
indicare in via esemplificativa alcuni di tali parametri quali il rilievo e la
delicatezza dell’attività svolta dall’amministrazione pubblica, la già ricordata
posizione funzionale dell’autore dell’illecito, le negative ricadute
socioeconomiche (il non poter più fare) sui componenti dell’amministrazione o
sui soggetti da essa amministrati come quelle derivanti dalla presenza di
sistema concussivo idoneo a scoraggiare l’attività imprenditoriale, la
diffusione, la gravità e la ripetitività dei fenomeni di malamministrazione, la
significativa rilevante compromissione dell’efficienza dell’apparato, la
necessità di onerosi interventi correttivi, la negativa impressione suscitata
dal fatto lesivo nell’opinione pubblica per effetto del clamor fori e/o
della risonanza data dai mezzi di informazione di massa (cfr. sez. Umbria, 4
marzo 1998, n. 252). Si noti sotto quest’ultimo aspetto che il clamore e la
risonanza non integrano la lesione ma ne indicano la dimensione. In particolare
la percezione di una tangente compromette di per sé il buon andamento della
pubblica amministrazione. Il fatto che il fenomeno tangentizio sia noto agli
addetti all’ufficio od anche agli operatori del settore interessato o ad altri
ancora, per effetto dello svolgimento di indagini e di processi pubblici o,
infine, all’intera collettività, per l’effetto divulgativo dei mezzi
d’informazione sono indici della dimensione via via maggiore che il medesimo
evento lesivo può assumere a seconda delle circostanze.
27 Parametri del genere di quelli appena indicati od altri che l’attore pubblico
riterrà di allegare per dimostrare la quantificazione della lesione potranno
risultare difficili od impossibili da provare in concreto.
Come già detto prima, la
possibilità di avvalersi di prove e presunzioni per quantificare la lesione del
danno all’immagine della persona giuridica pubblica, nell’ambito di quelle che
sono le normali negative ricadute che da ciascun fatto lesivo ordinariamente
derivano, soccorrerà l’attore, sul piano probatorio. Sarà poi possibile
l'esercizio del potere discrezionale di liquidare il danno in via equitativa,
conferito al giudice dagli artt. 1226 e 2056 c.c. Tale potere è subordinato alla
condizione che risulti obiettivamente impossibile, o particolarmente difficile
per la parte interessata, provare il danno nel suo preciso ammontare, come
desumibile dalle norme sostanziali e non esonera la parte dal fornire gli
elementi probatori e i dati di fatto dei quali possa ragionevolmente disporre,
affinché l'apprezzamento equitativo sia per quanto possibile ricondotto alla sua
funzione di colmare solo le lacune insuperabili nell’iter della
determinazione dell'equivalente pecuniario del danno stesso. Ne discende l’onere
per l’attore di indicare le presunzioni, gli indizi e gli altri parametri che
intende utilizzare sul piano probatorio perché sia possibile per il giudice
rilevarne, in relazione ad essi, o ad alcuni di essi, l’esistenza della
difficoltà od impossibilità probatoria cui sopperire con l’uso del proprio
potere discrezionale. Il giudice può, però, addivenire alla liquidazione dei
danni in via equitativa, tanto nell'ipotesi in cui sia mancata interamente la
prova del loro preciso ammontare, per l'impossibilità della parte di fornire
congrui ed idonei elementi al riguardo, quanto nell'ipotesi di notevole
difficoltà di una precisa quantificazione. Egli deve, in ogni caso, indicare i
criteri seguiti per determinare l'entità del risarcimento sia pure con
l'elasticità propria dell’istituto e nell’ambito dell'ampio potere discrezionale
che lo caratterizza. Rimane ferma, infatti, come rileva parte pubblica, la
possibilità di esperire anche contro siffatte pronunce di liquidazione
equitativa del danno gli ordinari mezzi di gravame.
28 Conclusivamente in merito agli 11 quesiti in cui si articola la dedotta
questione di massima il collegio afferma in primo luogo l’inammissibilità di
quello sub a) con il quale si chiede se il danno all’immagine sia azionabile in
sede di giurisdizione contabile anche in mancanza di una sentenza penale
definitiva, fuori dai casi di sentenza patteggiata o di estinzione del reato o
della pena. Il giudice remittente ha infatti già dato indirettamente soluzione
al quesito avendo affermato, contestualmente alla proposizione della questione
di massima, la propria giurisdizione nel giudizio a quo, rendendo irrilevante la
pronuncia di queste sezioni ai fine del decidere nel giudizio di rimessione.
Per quanto concerne il
quesito di cui alla lettera b) - con il quale si chiede se il danno all’immagine
rientri nell’ambito di applicabilità dell’art. 2059 del codice civile o sia
individuabile nella categoria concettuale del danno esistenziale, rimane
definitivamente chiarito che il danno all’immagine di una pubblica
amministrazione, come sopra configurato, non rientra nell’ambito di
applicabilità dell’art. 2059 del codice civile ma è una delle fattispecie del
danno esistenziale.
Per quanto concerne il
quesito di cui alla lettera c) - con cui si chiede se l’an del danno
all’immagine debba essere individuato nell’ambito dei danni non patrimoniali o
in quello del danno - conseguenza (patrimoniale riflesso), sulla base delle
considerazioni che precedono può affermarsi che il danno all’immagine deve
essere individuato nell’ambito dei danni non patrimoniali come danno - evento e
non come danno – conseguenza.
Per quanto concerne il
quesito di cui alla lettera d) - se ai fini della relativa quantificazione
debba farsi riferimento alle spese di ripristino del prestigio leso, sostenute o
anche a quelle da sostenere e, in quest’ultimo caso, se la valutazione
equitativa, ai sensi dell’art. 1226 del codice civile, debba essere basata su
prove o indizi - e quello sub e) - se invece possa essere fatto riferimento ad
altre perdite assertivamente a carico dell’ente, deve osservarsi che si può
fare riferimento, oltre che alle spese di ripristino già sostenute, posto che si
dimostrino coerenti con lo scopo perseguito, anche, e sul medesimo presupposto,
a quelle ancora da sostenere. In quest’ultimo caso, la valutazione equitativa,
ex art. 1226 c.c., potrà fondarsi su prove anche presuntive od indiziarie.
Tra di esse potranno collocarsi le “perdite assertivamente a carico dell’ente”
posto che si riferiscano a conseguenze negative che, per dato di comune
esperienza e conoscenza, siano riferibili al comportamento lesivo dell’immagine
e dell’identità della pubblica amministrazione offesa.
Per quanto concerne il
quesito di cui alla lettera f) - se la prova delle spese sostenute debba essere
offerta dal requirente o possa essere accertata d’ufficio, la soluzione discende
dal principio processuale secondo il quale l’attore prova gli elementi di fatto
addotti a sostegno della domanda ed il convenuto quelli portati a sostegno della
eccezione paralizzatrice o riconvenzionale. Nella specie allegando l’attore
di aver (già) sostenuto delle spese dovrà provarlo.
Per quanto concerne il
quesito di cui alla lettera g) - se gli indizi da cui dedurre l’importo delle
spese da assumere possano essere accertati d’ufficio o all’inverso debbano
essere indicati nella domanda giudiziale, si rinvia alla soluzione di cui al
punto che precede, aggiuntivamente osservando che l’indicazione dei parametri in
base ai quali valutare il danno del quale si chiede il risarcimento è elemento
essenziale ai fini della determinazione del quantum della domanda
medesima.
Per quanto concerne il
quesito di cui alla lettera h) - se la quantificazione del danno possa essere
operata prescindendo dagli elementi indicati e, in particolare, trattandosi di
illeciti commessi da appartenenti all’apparato finanziario, possa essere
determinata in relazione alla minore acquisizione di entrate assertivamente
collegabile con i comportamenti censurati, o alle spese promozionali inserite in
bilancio, ovvero ancora al danno da disservizio; sussiste la possibilità di
ricorrere, per la quantificazione del danno, a parametri diversi da quelli
desumibili dalle spese. Tra di essi non rientrano, per le considerazioni
già prima svolte sul punto, né la minore acquisizione di entrate collegabile con
i comportamenti censurati né disservizio che è una delle possibili
componenti della lesione che andrà, quindi, quantificata aliunde. Al
contrario, le spese promozionali inserite in bilancio possono assumere,
nell’ambito del criterio dell’id quod plerumque accidit, valore di
prova presuntiva od indiziaria.
Per quanto concerne il
quesito di cui alla lettera i) - se la quantificazione possa essere parametrata
sull’importo delle tangenti riscosse e, in caso negativo, di quali parametri il
giudice debba tener conto, specificando quale valore, ai fini indicati, assumano
fattori dedotti dagli elementi soggettivi della fattispecie o comunque tratti
dall’applicazione analogica dell’art. 133 del codice penale, si osserva che
l’importo della tangente non può fondare una valida automatica parametrazione
per la quantificazione del danno, ma può concorrervi, unitamente ad altri
elementi propri della fattispecie, quali ad esempio il ruolo del percettore
all’interno dell’apparato pubblico. Anche i fattori soggettivi possono
contribuire a quantificare la lesione prodotta. Le ipotesi di cui all’art. 133
c.p. non operano sulla quantificazione ma sulla riduzione del danno previamente
quantificato.
Per quanto concerne il
quesito di cui alla lettera j) - quali parametri debbano essere impiegati una
volta accolta la nozione di danno esistenziale o, comunque, per la valutazione
del danno non patrimoniale si osserva che essi derivano dalle valutazioni
discrezionali, congruamente motivate, di ciascun giudice, anche se possono
esemplificativamente indicarsi alcune fattispecie quali quelle già esaminate in
precedenza, trattando questo specifico punto ed alla quali si rinvia.
Per quanto concerne il
quesito di cui alla lettera k) - se tutti i detti parametri debbano essere
indicati dall’ufficio requirente nella domanda giudiziale o se debbano essere
individuati d’ufficio dal giudice sia rinvia alla soluzione di cui al punto sub)
g, essendo identica questione giuridica riferita ad una fattispecie più ampia.
Data la natura del presente
giudizio non è luogo a pronuncia sulle spese.
P.Q.M.
La Corte dei conti a Sezioni Riunite, sulla questione di massima di cui
all’ordinanza della Sezione prima centrale d’appello, indicata in epigrafe:
dichiara inammissibile, per
le ragioni di cui in parte motiva, il quesito di cui sub a).
Afferma che alla questione di massima di cui all’ordinanza di rimessione
indicata in epigrafe va data risposta nei conclusivi termini della parte motiva.
Dispone che, a cura della Segreteria, il fascicolo processuale relativo al
giudizio iscritto al n. 161/SR/Q.M. del registro di segreteria venga restituito
alla remittente Sezione prima centrale d’appello per le relative pronunce di
merito;
Manda alla medesima Segreteria per le comunicazione di rito.
Nulla per le spese.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 12 marzo 2003.
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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