Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta n. 812 del 14 febbraio 2003
(Nell'oggetto del giudizio sul silenzio rifiuto esula dalla cognizione del g.a. qualsiasi indagine sulla fondatezza della pretesa sostanziale connessa alla diffida alla P.A. di provvedere rimasta inevasa, essendo l’unica verifica da compiersi circoscritta all’accertamento dell’obbligo della P.A. di provvedere sull’istanza e sul suo adempimento)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 3922/2002 proposto dalla Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. L. Volpe ed elettivamente domiciliata presso il Cav. L. Gardin in Roma, (....);
contro
l’I.P.A.B. Opera Pia “Maria Santissima di Costantinopoli”, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. M. Racco preso il
quale è elettivamente domiciliata in Roma, (....);
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia - Bari, n.
728/02, in data 17.1/6.2.2002;
Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’I.P.A.B. Opera Pia “Maria
Santissima di Costantinopoli”;
Viste le memorie difensive depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla camera di consiglio del 14 gennaio 2003, relatore il consigliere Carlo
Deodato, uditi i difensori delle parti, come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
1.- Con la sentenza appellata veniva accolto il ricorso proposto dalla I.P.A.B.
Opera Pia “Maria Santissima di Costantinopoli”, ai sensi dell’art. 21 bis L. n.
1034/71, dinanzi al T.A.R. della Puglia, inteso a conseguire la declaratoria
dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Regione in ordine alla diffida
notificata in data 6 settembre 2001, e diretta ad ottenere la nomina dei
componenti del consiglio d’amministrazione dell’ente ricorrente, e veniva, per
l’effetto, ordinato all’Amministrazione intimata di procedere a quell’adempimento.
Il Tribunale pugliese
accordava la peculiare forma di tutela invocata dall’istituto ricorrente, sulla
base del duplice rilievo dell’intervenuta designazione dei componenti del
consiglio d’amministrazione da parte dello stesso Ente e del Comune di Bitritto
e, quindi, dell’insussistenza dei presupposti per procedere, come erroneamente
disposto dalla Regione (con due provvedimenti sospesi dal T.A.R.), al
commissariamento dell’I.P.A.B., con conseguente obbligo di provvedere alla
nomina dei membri designati a norma dello Statuto o, al più, alla sostituzione,
nella scelta dei consiglieri, dell’amministrazione ritenuta inadempiente.
2.- Avverso tale pronuncia proponeva appello la Regione Puglia, non costituita
dinanzi al T.A.R., deducendo l’irritualità, sotto diversi profili,
dell’introduzione del giudizio di primo grado, contestando la sussistenza dei
presupposti (e segnatamente dell’inerzia nell’attività provvedimentale
considerata) per la concessione della forma di tutela prevista dall’art. 21 bis
L. n. 1034/71 e concludendo per l’annullamento della decisione impugnata.
Resisteva l’I.P.A.B. Opera
Pia “Maria Santissima di Costantinopoli”, contestando la fondatezza di tutti i
motivi dedotti a sostegno dell’appello e domandandone la reiezione.
Con ordinanza n. 2479, resa
nella camera di consiglio del 18 giugno 2002, veniva sospesa l’esecuzione della
sentenza appellata, in accoglimento dell’istanza cautelare presentata dalla
Regione ricorrente.
Nella camera di consiglio del
14 gennaio 2003 il ricorso veniva trattenuto in decisione.
3.- L’appellante assume, in via pregiudiziale, la nullità e l’inammissibilità,
sotto i profili appresso illustrati ed esaminati, del ricorso introduttivo del
giudizio di primo grado.
Entrambe le eccezioni di rito
sono infondate e vanno disattese.
Con il primo motivo si
sostiene la nullità del ricorso in primo grado in quanto invalidamente proposto
da un istituto il cui consiglio di amministrazione era decaduto al momento della
notifica del gravame e, quindi, privo, anche tenuto conto del termine massimo di
proroga, dei poteri deliberativi necessari ad impegnare l’Ente.
L’assunto è privo di pregio.
Premesso, infatti, che l’art.
7 dello Statuto dell’istituto appellato stabilisce espressamente la permanenza
in carica dei membri del C.d.A. anche dopo la scadenza del mandato “finchè i
successori non abbiano assunto l’ufficio” e che, dunque, secondo la
regolamentazione interna della vita dell’Ente, il Presidente era ancora titolare
dei poteri rappresentativi e gestori dello stesso al momento della proposizione
del ricorso, rileva il Collegio che la ricordata previsione statutaria non
appare confliggente, come erroneamente sostenuto dalla Regione appellante, con
alcuna sopravvenuta disposizione imperativa, risultando, anzi, conforme alla
specifica previsione (art. 7 del D. Lgs. 4 maggio 2001, n. 207) che riserva agli
statuti la disciplina (della composizione, della durata e del funzionamento)
degli organi di governo degli Istituti di assistenza.
Con altra censura si deduce
l’inammissibilità del ricorso in primo grado per l’omessa “dimostrazione dello
jus postulandi”.
Premesso che per jus
postulandi si intende il potere del difensore di rappresentare ed assistere la
parte e che non pare, quindi, agevolmente intelligibile il contenuto di tale
motivo, posto che a quel testuale riferimento si aggiunge il diverso argomento
della mancata documentazione della “deliberazione di autorizzazione ad agire”,
basti rilevare che, se con la censura in esame si è inteso contestare la
sussistenza in capo al soggetto che ha proposto il ricorso del potere di
rappresentare in giudizio l’Istituto, l’art. 7 del D. Lgs. 4 maggio 2001, n.
207, chiaramente applicabile alla fattispecie in esame, attribuisce
espressamente al Presidente del Consiglio d’Amministrazione la rappresentanza
legale dell’Ente, sicché deve escludersi la necessità di qualsiasi delibera del
C.d.A., peraltro adottata ad abundantiam in data 3 ottobre 2001 (a ratifica,
superflua, dell’operato del Presidente).
4.- Nel merito, le parti
controvertono in ordine alla legittimità del silenzio serbato
dall’Amministrazione Regionale della Puglia in riferimento all’atto di diffida
notificatole dall’I.P.A.B. originaria ricorrente il 6 settembre 2001.
La natura della controversia
impone una preliminare definizione dei limiti e del contenuto della cognizione
riservata al Giudice Amministrativo nell’ambito del procedimento speciale
previsto e regolato dall’art. 21 bis L. n. 1034/71.
Com’è noto, l’Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato, specificamente investita della questione, ha
chiarito (cfr. decisione n. 1 del 9 gennaio 2002) che il giudizio introdotto
con ricorso avverso il silenzio dell’Amministrazione, secondo le modalità del
suddetto rito speciale, deve intendersi circoscritto al solo accertamento
dell’illegittimità dell’inerzia dell’Amministrazione e non anche esteso alla
disamina della fondatezza della pretesa sostanziale del privato.
Con la medesima decisione è
stato, inoltre, precisato che la verifica dell’illegittimità del silenzio
postula il preliminare accertamento della violazione dell’obbligo di provvedere,
ravvisabile nelle ipotesi nelle quali l’Amministrazione sia rimasta inadempiente
al dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, nei
casi in cui esso consegua obbligatoriamente ad una istanza ovvero debba essere
iniziato d’ufficio, secondo il precetto contenuto nell’art. 2 c. 1 L. 7 agosto
1990, n. 241.
5.- Così chiarito l’ambito del potere cognitivo riservato al Giudice nel rito
speciale di cui all’art. 21 bis L. n. 1034/71, occorre verificare la ricorrenza,
nel caso di specie, delle condizioni necessarie per la concessione della tutela
invocata dall’Ente ricorrente in primo grado.
Come già rilevato, il T.A.R.
ha accertato l’illegittimità dell’inerzia della Regione intimata, ritenendo, in
sostanza, inidonei i decreti di commissariamento dell’Ente ad integrare
l’adempimento dell’obbligo di provvedere sull’istanza diretta ad ottenere la
nomina dei membri del C.d.A..
La Regione appellante critica
tale giudizio, sostenendo che, al momento della proposizione del ricorso in
primo grado, l’Amministrazione avesse già esercitato, con due distinti decreti
di nomina del Commissario Straordinario, i poteri riservatile dalla legge in
merito alla costituzione degli organi di governo delle istituzione di assistenza
e beneficenza.
L’appello è infondato e va
respinto.
Deve premettersi, in coerenza
con i principi affermati dall’Adunanza Plenaria in merito all’ambito
oggettivo del giudizio sul silenzio, per come definito dall’art. 21 bis L.
n. 1034/71, che esula dalla cognizione di questo Giudice qualsiasi indagine
sulla fondatezza della pretesa sostanziale connessa alla diffida dell’I.P.A.B.
rimasta inevasa, e cioè sull’obbligo di nomina dei membri designati dagli
Enti a ciò competenti (anche tenuto conto che la relativa questione è sub iudice
nel procedimento attivato contro i decreti di commissariamento), e che
l’unica verifica da compiersi in questa sede processuale è circoscritta
all’accertamento dell’obbligo di provvedere sull’istanza dell’istituto
originario ricorrente e sul suo adempimento.
Ciò posto, è sufficiente
rilevare che la documentata designazione da parte della stessa I.P.A.B. e del
Comune di Bitritto dei componenti agli stessi riservati e la successiva diffida
dell’istituto alla ricostituzione del C.d.A. medio tempore scaduto imponevano
alla Regione di procedere all’esercizio del potere di nomina dei membri
dell’organo di governo alla stessa attribuito, di talchè non può dubitarsi
dell’esistenza in capo all’Amministrazione (peraltro dalla stessa non
contestata) dell’obbligo di provvedere sull’istanza, coerente con il rilievo
dell’omessa attivazione della suddetta potestà, notificatale in data 6 settembre
2001, ed intesa ad ottenere la costituzione del nuovo C.d.A..
Occorre, quindi, accertare se
tale obbligo sia stato adempiuto.
La Regione nega di essere
rimasta inadempiente, allegando, a sostegno di tale assunto, l’adozione del
decreto assessorile n. 5 adottato in data 5 settembre 2001 (e, dunque, in un
momento anteriore alla proposizione del ricorso) con il quale era stato
dichiarato decaduto il C.d.A. dell’I.P.A.B. e nominato il Commissario
Straordinario per la gestione provvisoria.
Anche prescindendo dal
rilievo dell’anteriorità di tale atto alla notifica della diffida (che, di per
sé, indica una discrasia tra quanto disposto dall’Amministrazione e quanto
richiesto dall’istituto), osserva la Sezione che, avuto riguardo al contenuto
del decreto in data 5 settembre 2001 (di nomina del Commissario Straordinario),
a quest’ultimo provvedimento non può attribuirsi (come vorrebbe, invece, la
Regione) alcun valore di adempimento all’obbligo di pronunciarsi sull’istanza
dell’I.P.A.B., sia in quanto quest’ultima esigeva un esplicito pronunciamento in
merito alla sussistenza dei presupposti per la nomina dei membri già designati
dagli enti competenti sia in quanto il contenuto dell’attività provvedimentale
richiesta (costituzione del nuovo C.d.A.) risulta radicalmente diverso da quello
del potere nella specie esercitato (d’ufficio): la nomina di un organo per
l’amministrazione straordinaria dell’ente.
Le rilevate, significative
difformità tra la diffida ed il provvedimento (a quella anteriore) asseritamente
adottato dall’Amministrazione nell’esercizio del medesimo potere stimolato
dall’istituto con la successiva istanza implicano il conclusivo accertamento
dell’inosservanza da parte dell’Amministrazione Regionale dell’obbligo
provvedimentale ut supra descritto.
6.- Così accertate la sussistenza dell’obbligo di provvedere sulla diffida dell’I.P.A.B.
e la sua violazione, deve conseguentemente procedersi alla reiezione
dell’appello ed alla conferma della decisione impugnata, ivi compresa la nomina
del commissario a sensi dell’art. 21 bis II comma L. n. 1034/71.
Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge il
ricorso indicato in epigrafe e dichiara compensate le spese processuali;
ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 14 gennaio 2003, con
l'intervento dei signori:
AGOSTINO ELEFANTE - Presidente
RAFFAELE CARBONI - Consigliere
CORRADO ALLEGRETTA - Consigliere
FRANCESCO D’OTTAVI - Consigliere
CARLO DEODATO - Consigliere Estensore
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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