Sentenza del Consiglio di Stato, sez. 4a, n. 7257 del 20 dicembre 2002

Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 7257 del 20 dicembre 2002

(E' legittimato ad impugnare le sentenze dei t.a.r. non solo chi ha partecipato al giudizio di primo grado, in quanto parte originaria o soggetto intervenuto nel processo - nozione formale di cointrointeressato -, ma anche chi, a prescindere dalla presenza nel precedente grado di giudizio, sia titolare di un interesse contrastante con quello dedotto in giudizio e tale da essere pregiudicato dalla sentenza - nozione sostanziale di controinteressato.
L’interesse ad impugnare deve essere concreto e attuale e deve consistere in un’utilità pratica, diretta ed immediata, ottenibile con il provvedimento richiesto al giudice: in particolare, la chiesta riforma della sentenza impugnata deve assicurare, direttamente ed immediatamente, il bene della vita che si assume esser stato sottratto o negato o disconosciuto)

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello iscritto al NRG. 10380 dell'anno 2001 proposto da D. A., E. M. A., G. G., G. O., C. D., S. M. G., tutti rappresentati e difesi dagli avvocati G. Arcuri e P. Proto, con i quali sono elettivamente domiciliati in Roma, (....) presso lo studio dell’avv. R. Ionta, Associazione professionale Ricciardi;

contro

COMUNE DI MILETO, in persona del sindaco in carica, non costituito in giudizio;

nonché

C. F., rappresentato e difeso dagli avv.ti M. Salazar e C. Domenico con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, (....), presso lo studio dell'avv. F. Neri;

nei confronti di

REGIONE CALABRIA, in persona del Presidente della giunta regionale in carica, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro, sez. I, n. 854 del 24 maggio 2001;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Mileto;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 12 novembre 2002 il consigliere Carlo Saltelli;
Uditi l’avvocato Proto per gli appellanti e l’avvocato Salazar per il Comune di Mileto;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con sentenza n. 854 del 24 maggio 2001 il Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro, sez. I, ha accolto il ricorso proposto dal signor F. C. ed ha annullato la delibera n. 30 del 27 settembre 1999 del consiglio comunale di Mileto di adozione della variante al vigente piano regolatore generale, ritenendo fondato il terzo motivo di ricorso, con il quale era stata dedotta la violazione dell’articolo 290 del testo unico della legge comunale e provinciale del 1915 e dell’articolo 19 della legge 3 agosto 1999 n. 265, nonché eccesso di potere per disparità di trattamento, in quanto avevano partecipato alla predetta deliberazione consiglieri che avrebbero avuto l’obbligo di astenersi.

Avverso tale sentenza hanno proposto appello i signori D. A., E. M. A., G. G., G. O., C. D. e S. M. G., tutti proprietari di immobili che dalla succitata delibera avevano ricevuto una destinazione urbanistica più favorevole della precedente, svolgendo tre articolati motivi di gravame.

Con il primo, rubricato “violazione e/o falsa applicazione art. 19, legge 3.8.1999 n. 265 e/o art. 78, D.LGS. 18.8.2000 n. 267 – Difetto di giurisdizione del giudice amministrativo – omesso esame – mancanza e/o insufficienza di motivazione – travisamento – contraddittorietà tra dispositivo e motivazione – vizio di ultra o extrapetizione”, gli appellanti hanno lamentato che i primi giudici avrebbero omesso di considerare che, in virtù delle disposizioni contenute nell’articolo 19 della legge 3 agosto 1999, n. 265 (trasfuso nell’articolo 78 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267) la mera partecipazione alla delibera di adozione dello strumento urbanistico di consiglieri interessati non era sufficiente a determinare l’illegittimità della deliberazione stessa, occorrendo una relazione diretta ed immediata tra il contenuto della deliberazione e gli interessi specifici dell’amministratore (o dei suoi parenti o affini); peraltro dell’esistenza di tale correlazione non era stata fornita in concreto alcuna prova, né a tanto poteva bastare la mera modificazione della destinazione urbanistica dei beni di proprietà degli amministratori (o dei suoi parenti o affini) ovvero la stessa delibera consiliare (n. 24 del 22 luglio 2000), con cui era stata sospesa l’efficacia dell’impugnata delibera di adozione della variante al piano regolatore generale nella parte relativa gli immobili di proprietà dei consiglieri interessati (ovvero dei loro parenti o affini).

Erroneamente, in ogni caso, i primi giudici non solo avevano annullato totalmente la delibera consiliare di cui si discute, laddove, proprio in applicazione dell’articolo 19 della legge 3 agosto 1999 n. 265, l’annullamento doveva essere limitato alle sole parte viziate dall’esistenza del conflitto di interessi, per quanto non avevano subordinato l’effetto caducatorio al passaggio in giudicato della sentenza, così producendo immediati e ingiustificati effetti pregiudizievoli per gli appellanti.

Con il secondo motivo gli appellanti hanno eccepito “violazione e falsa applicazione artt. 19, legge 3.8.1999, n. 265 e/o 78 D. LGS. 18.8.2000 n. 267, 32 legge n. 142/90 e/o D. LGS 18.8.2000, N. 267 – Conflitto di attribuzione e/o interferenza funzionale tra giurisdizione e amministrazione – Difetto di giurisdizione”, che l’annullamento totale della variante al piano regolatore generale disposto dai primi giudici in luogo dell’annullamento parziale aveva sottratto al Comune di Mileto il potere di gestione del territorio, impedendogli di sostituire le parti viziate (ed annullate) dello strumento urbanistico e realizzando così un’inammissibile interferenza del potere giurisdizionale su quello amministrativo. Ciò era tanto più evidente, secondo gli appellanti, in ragione della limitatissima rilevanza delle parti viziate dal conflitto di interesse rispetto all’economia complessiva del piano, con la conseguenza del prodursi di effetti negativi devastanti per la gestione del territorio, affidata così ad una previsione del tutto inadeguata e incapace di assicurare il necessario sviluppo della comunità.

Infine col terzo motivo gli appellanti hanno sostenuto “Illegittimità della sentenza sotto altri profili – Cessazione della materia del contendere – omesso esame – carenza e/o insufficienza e/o contraddittorietà di motivazione – difetto di contraddittorio”, in quanto l’annullamento dell’impugnata delibera consiliare n. 30 del 27 settembre 1999 doveva essere limitata ai soli effetti invalidanti nei confronti dell’originario ricorrente, sig. F. C.i; ciò senza contare che la impugnata sentenza avrebbe dovuto limitarsi a dichiarare cessata la materia del contendere perché la delibera consiliare n. 24 del 22 luglio 2000 (che, prendendo atto dell’ordinanza n. 32 del 13 gennaio 2000 con cui il Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro (sez. I), aveva accolto l’istanza cautelare spiegata dal ricorrente C., aveva sospeso la predetta delibera consiliare n. 30 del 27 settembre 1999 nelle pari riguardanti il sollevato vizio di conflitto di interessi) aveva già assicurato al ricorrente tutti i possibili vantaggi conseguibili.

Peraltro, sempre secondo gli appellanti, la sentenza impugnata era nulla per la mancata integrazione del contraddittorio nei confronti dei consiglieri asseritamente soggetti all'obbligo di astensione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Mileto sostenendo l’inammissibilità dell’avverso gravame, sia per carenza di legittimazione ad appellare degli appellanti, sia perché la sentenza era da ritenersi ormai passata in giudicato, avendo l’Amministrazione deciso di farvi acquiescenza, nonché per la sua totale infondatezza.

Gli appellanti hanno replicato insistendo per l’accoglimento del gravame, sottolineando l’assoluta irrilevanza nei loro riguardi dell’acquiescenza alla sentenza prestata dall’amministrazione comunale.

DIRITTO

E’ oggetto d’impugnativa la sentenza n. 854 del 24 maggio 2001, con la qua1e il Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro (sez. I), ha annullato, su ricorso del sig. F. C., la delibera del consiglio comunale di Mileto n. 30 del 27 settembre 1999 di adozione della variante al piano regolatore generale.

I signori D. A., E. M. A., G. G., G. O., C. D. e S. M. G., tutti proprietari di immobili, beneficiari per effetto della predetta delibera consiliare n. 30 del 27 settembre 1999, di una destinazione urbanistica più favorevole della precedente e rimasti estranei al giudizio di primo grado, hanno chiesto l’annullamento della prefata sentenza alla stregua di tre articolati motivi di appello motivi di appello, meglio illustrati nell’esposizione in fatto.

Resiste il Comune di Mileto, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame.

II. Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.

II.1. Deve essere innanzitutto respinta l’eccezione di inammissibilità del gravame per asserita carenza di legittimazione degli appellanti.

Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, devono essere considerati legittimati ad impugnare le sentenze dei tribunali amministrativi regionali non solo coloro che hanno partecipato al giudizio di primo grado, in quanto parti originarie o soggetti intervenuti nel processo, ma anche coloro che, pur a prescindere dalla loro presenza nel precedente grado di giudizio, rivestono la qualità di legittimi contraddittori, quali titolari di un interesse contrastante con quello dedotto in giudizio e tale da essere pregiudicato dalla sentenza (C.d.S., A.P., 8 maggio 1996, n. 2; sez. IV, 11 settembre 2001, n. 4731, 13 ottobre 1999 n. 1572; sez. V, 23 luglio 1997, n. 703; C.G.A. Sicilia, 2 ottobre 1997, n. 380).

Ciò in omaggio ad una nozione sostanziale di controinteressato che non può coincidere con quei soli soggetti direttamente individuati o individuabili nell’atto impugnato, ma che riguarda tutti i soggetti che sono titolari di una posizione incompatibile o contraria con quella dedotta in giudizio e che quindi possono essere incisi dalla sentenza: infatti, per un verso, è la stessa cura dell’interesse pubblico cui è finalizzato il provvedimento amministrativo a poter incidere su di una pluralità di situazioni giuridiche che non sempre possono essere immediatamente identificate con il provvedimento stesso e, per altro verso, il riconoscimento della facoltà di impugnazione anche a tali soggetti risponde esattamente i principi costituzionali fissati negli articoli 3, 24 e 113.

I signori D. A., E. M. A., G. G., G. O., C. D. e S. M. G., quindi, pur non essendo stati evocati nel giudizio di primo grado e non avendo quindi la qualità di controinteressati in senso formale (tali non sono per costante giurisprudenza i proprietari di aree contemplate nel piano regolatore generale e pertanto ad essi non andava neppure notificato il ricorso introduttivo del giudizio, ex pluribus, A.P., 8 maggio 1996, n. 2; sez. IV, 18 maggio 1998, n. 827; 22 maggio 2000, n. 2912; sez. VI, 22 marzo 2002, n. 1675), ma potendo essere pregiudicati nella loro posizione giuridica proprio dall’annullamento della delibera che aveva conferito una migliore destinazione urbanistica conseguita ai loro immobili, ben potevano proporre impugnazione avverso la sentenza che tale deliberazione ha annullato, privandoli del vantaggio ottenuto.

II.2. Ciò precisato, la Sezione ritiene tuttavia che nel caso di specie manchi l’interesse concreto ed attuale alla predetta impugnazione.

L’interesse ad impugnare, quale species dell’interesse ad agire ex art. 100 C.P.C., deve – secondo un ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale – avere le caratteristiche della concretezza e dell’attualità e deve consistere in un’utilità pratica, diretta ed immediata, che l’interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice: in particolare la chiesta riforma della sentenza impugnata deve assicurargli, direttamente ed immediatamente, il bene della vita che egli assume essergli stato sottratto o negato o disconosciuto.

Nel caso di specie, il bene della vita di cui gli appellanti chiedono il riconoscimento è la più favorevole destinazione urbanistica conseguita dai beni di loro proprietà per effetto della delibera consiliare del Comune di Mileto n. 30 del 27 settembre 1999, annullata proprio dalla sentenza impugnata.

Sennonché, ad avviso della Sezione, l’effettivo pregiudizio alla posizione giuridica degli appellanti non deriva dal provvedimento giurisdizionale di cui essi chiedono la riforma, bensì dalla volontà dell’Amministrazione espressa con la delibera della Giunta Municipale n. 78 del 28 giugno 2001 (temporalmente precedente alla stessa proposizione dell’appello in esame), con la quale si è preso atto della sentenza n. 854 del 24 maggio 2001 (della cui impugnazione si discute), decidendo di non darvi esecuzione sulla base di un parere chiesto ad un legale di fiducia, così manifestando di procedere ex novo all’adozione della variante al vigente piano regolatore generale.

E’ appena il caso di rilevare al riguardo che la previsione contenuta nell’articolo 19, comma 2, della legge 3 agosto 1999, n. 265, successivamente trasfusa nell’articolo 78 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, secondo cui in relazione ai piani urbanistici qualora sia dimostrata, con sentenza passata in giudicato, la correlazione diretta ed immediata che imponeva agli amministratori comunali l’obbligo di astenersi dal partecipare alla discussione e alla valutazione di delibere riguardanti interessi propri o dei propri parenti o affini entro il quarto grado, le parti dello strumento urbanistico oggetto della correlazione sono annullate e sostituite con una nuova variante urbanistica, in quanto norma finalizzata a favorire l’effettivo governo del territorio da parte dell’ente locale, non può escludersi che quest’ultimo, proprio nell’ambito della sua discrezionalità, in ragione della gravità o dell'estensione del vizio accertato, provveda ad una nuova complessiva regolamentazione del territorio, non limitandola alla sola parte viziata ed annullata.

Pertanto, pur a voler ammettere che i giudici di primo grado avrebbero dovuto limitare l’annullamento a quella sola parte della variante del piano regolatore generale che era conseguenza diretta ed immediata del conflitto di interesse sussistente in capo agli amministratori comunali indicati nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, non vi è dubbio che in presenza di un’espressa volontà dell’Amministrazione di accettare la sentenza impugnata e di prestarvi acquiescenza (peraltro sulla base di un parere di un legale di sua fiducia che sottolinea il grave vizio genetico riscontrato dai giudici di primo grado nella più volte citata delibera consiliare n. 30 del 27 settembre 1999, circostanza quest’ultima che non risulta mai smentita), la eventuale decisione di annullamento della sentenza in accoglimento dell’appello proposto dai terzi beneficiari di una più favorevole destinazione urbanistica, comportando la parziale reviviscenza del provvedimento amministrativo in contrasto con la stessa volontà dell’amministrazione, si configurerebbe come un’inammissibile straripamento del potere giurisdizionale nell’esercizio della funzione amministrativa di governo del territorio che spetta esclusivamente all’ente locale.

Ciò peraltro non la lascia priva di alcuna tutela gli appellanti, in quanto essi dovranno essere messi in condizione di partecipare al procedimento relativo all’adozione alla nuova variante al piano regolatore generale e potranno chiedere il riconoscimento in favore dei loro fondi della più favorevole destinazione urbanistica già attribuita con l’annullata delibera consiliare n. 30 del 27 settembre 1999.

III. In conclusione l’appello deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

Può disporsi la compensazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta) dichiara inammissibile l’appello per carenza di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 12 novembre 2002, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in camera di consiglio con l’intervento dei seguenti signori:
TROTTA GAETANO - Presidente
LA MEDICA DOMENICO - Consigliere
ANASTASI ANTONINO - Consigliere
CARINCI GIUSEPPE - Consigliere
SALTELLI CARLO - Consigliere, est.

MASSIMA

Sono legittimati ad impugnare le sentenze dei tribunali amministrativi regionali non solo coloro che hanno partecipato al giudizio di primo grado, in quanto parti originarie o soggetti intervenuti nel processo, ma anche coloro che, pur a prescindere dalla loro presenza nel precedente grado di giudizio, rivestono la qualità di legittimi contraddittori, quali titolari di un interesse contrastante con quello dedotto in giudizio e tale da essere pregiudicato dalla sentenza.

La nozione sostanziale di controinteressato non coincide con quei soli soggetti direttamente individuati o individuabili nell’atto impugnato, ma riguarda tutti i soggetti che sono titolari di una posizione incompatibile o contraria con quella dedotta in giudizio e che quindi possono essere incisi dalla sentenza: infatti, per un verso, è la stessa cura dell’interesse pubblico cui è finalizzato il provvedimento amministrativo a poter incidere su di una pluralità di situazioni giuridiche che non sempre possono essere immediatamente identificate con il provvedimento stesso e, per altro verso, il riconoscimento della facoltà di impugnazione anche a tali soggetti risponde ai principi costituzionali fissati negli articoli 3, 24 e 113.

L’interesse ad impugnare, quale species dell’interesse ad agire ex art. 100 C.P.C., deve – secondo un ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale – avere le caratteristiche della concretezza e dell’attualità e deve consistere in un’utilità pratica, diretta ed immediata, che l’interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice: in particolare la chiesta riforma della sentenza impugnata deve assicurargli, direttamente ed immediatamente, il bene della vita che gli è assume essergli stato sottratto o negato o disconosciuto.

Con riguardo all’ipotesi dell’annullamento di una delibera di adozione di una variante al piano regolatore generale, è inammissibile per carenza di interesse l’appello proposto da terzi rimasti estranei al giudizio di primo grado quando, ancor prima della proposizione dell’appello, l’Amministrazione abbia espresso la volontà di prestare acquiescenza alla sentenza sulla base del grave vizio genetico del provvedimento annullato, evidenziato dal parere di un legale di propria fiducia: infatti l’eventuale accoglimento dell’appello, facendo rivivere in parte qua il provvedimento impugnato i contrasto con la volontà dell’amministrazione, costituirebbe un’inammissibile intrusione del potere giurisdizionale in quello amministrativo.

La previsione contenuta nell’articolo 19, comma 2, della legge 3 agosto 1999, n. 265, successivamente trasfusa nell’articolo 78 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, secondo cui in relazione ai piani urbanistici qualora sia dimostrata, con sentenza passata in giudicato, la correlazione diretta ed immediata che imponeva agli amministratori comunali l’obbligo di astenersi dal partecipare alla discussione e alla valutazione di delibere riguardanti interessi propri o dei propri parenti o affini entro il quarto grado, le parti dello strumento urbanistico oggetto della correlazione sono annullate e sostituite con una nuova variante urbanistica, in quanto norma finalizzata a favorire l’effettivo governo del territorio da parte dell’ente locale, non può escludersi che quest’ultimo, proprio nell’ambito della sua discrezionalità, in ragione della gravità o dell'estensione del vizio accertato, provveda ad una nuova complessiva regolamentazione del territorio, non limitandola alla sola parte viziata ed annullata.

Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi