Sentenza del Consiglio di Stato, 6a sez., n. 672 del 10 febbraio 2003

Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione sesta, n. 672 del 10 febbraio 2003

(Il ricorso avverso il silenzio rifiuto presuppone che la P.A. sia titolare del potere sollecitato, che il soggetto istante sia titolare di una posizione qualificata e differenziata, che sia stato attivato il procedimento di formulazione del silenzio mediante notifica di apposita diffida con assegnazione di un termine.

L’oggetto del giudizio sul silenzio rifiuto concerne esclusivamente l’accertamento dell’obbligo della P.A. di rispondere, ossia la legittimità del comportamento silenzioso, ma non implica alcuna valutazione sull’opportunità di tale comportamento)

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso (n. 5790/2001 R.G.) proposto da S. V., rappresentata dagli Avvocati M. Pellegrini e F. Buccellato, e presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, (....), elettivamente domiciliata;

contro

l’Università degli Studi “G. D’Annunzio” di Chieti, in persona del Rettore in carica;
il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro in carica;
il Consiglio Universitario Nazionale (C.U.N.), in persona del Presidente in carica, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, sono per legge domiciliati;

per l'annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Abruzzo – Sez. Staccata di Pescara – n. 679 del 9 novembre 2000.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi G. D’Annunzio di Chieti, del Ministero dell’Istruzione, della Università e della Ricerca e del Consiglio Universitario Nazionale;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 18 giugno 2002, il Consigliere Alessandro Pajno ed uditi, altresì, l’Avvocato Buccellato per l’appellante e l’Avvocato dello Stato Rago per l’Università degli Studi di Chieti, il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca ed il C.U.N.;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La Sig.ra S. V. frequentava, nell’anno accademico 1996-1997 i seminari tenuti da alcuni collaboratori del Prof. D. R., docente di Istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di Economia e Commercio di Chieti; la stessa, recatasi a sostenere per la prima volta l’esame di Istituzioni di Diritto Pubblico al secondo appello della sessione autunnale, nell’ottobre del 1997, veniva invitata dal predetto docente a ripresentarsi nella sessione straordinaria del gennaio 1998.

All’appello del 15 gennaio 1998 la S., sosteneva la prima parte dell’esame con un cultore della materia, ma il titolare della cattedra, dopo averle rivolto ben sei domande, invitava l’interessata a ripresentarsi all’appello successivo.

La S., allora, verificata l’esattezza delle proprie risposte, si presentava nuovamente al Prof. D. R., lamentando senza esito la non correttezza della valutazione.

Il 5 giugno 1998 l’assistente che aveva esaminato la Sig. S. le consigliava di non presentarsi al titolare della cattedra; la studentessa si recava, peraltro, dal Prof. D. R., il quale faceva presente che la stessa avrebbe rischiato la verbalizzazione della bocciatura se avesse continuato nella propria esposizione.

In data 23-24 aprile 1996 il Prof. D. R. presentava alla Procura della Repubblica di Pescara due esposti-denunce nei confronti della Sig.ra S.

A quest’ultima, presentatasi di nuovo all’appello del 10 luglio 1998, veniva impedito di sostenere l’esame.

Con atto del 21 ottobre 1999 il Procuratore della Repubblica di Pescara chiedeva al Giudice per le indagini preliminari l’archiviazione del procedimento aperto a seguito dei due esposti.

In data 22 febbraio 2000 la Sig.ra S. presentava presso il Rettorato dell’Università di Chieti e presso la Presidenza della Facoltà di Economia e Commercio, richiesta di avvio di procedimento disciplinare nei confronti del Prof. D. R.

Poiché nessuna risposta giungeva dall’Ateneo, la interessata diffidava l’Università degli Studi G. D’Annunzio di Chieti, il Consiglio di Amministrazione della medesima e la Facoltà Economia e Commercio di Pescara ad adottare i provvedimenti di loro competenza sull’istanza di avvio di procedimento disciplinare.
Essendo rimasta senza esito la diffida, la Sig.ra S. impugnava il silenzio serbato dall’Ateneo sull’istanza con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale dell’Abruzzo – Sez. di Pescara. Con sentenza n. 679 del 9 novembre 2000 il Tribunale dichiarava inammissibile il ricorso, osservando che la ricorrente non era legittimata a richiedere l’apertura di un procedimento disciplinare a carico di insegnanti dipendenti dell’Università, sicché la richiesta dell’interessata assumeva la consistenza di un atto di denuncia, al quale non poteva essere collegato un obbligo di provvedere. Il Tribunale riteneva, così, che all’Università ed ai suoi organi non incombesse alcun onere di dare riscontro alle richieste della ricorrente.

La pronuncia di primo grado è stata, adesso, impugnata dall’interessata, la quale, a sostegno del gravame, ha dedotto che la propria posizione di studentessa la legittimava a proporre all’Università una denuncia non formale degli avvenimenti di cui la stessa era stata involontariamente partecipe, e che erano stati causati dal Prof. D. R. che, con la proposizione di due esposti-denunce all’Autorità Giudiziaria Ordinaria aveva inciso sulla sua posizione giuridica.

Avendo il Prof. D. R. gettato un’ombra sulla condotta dell’interessata, quest’ultima lecitamente poteva ritenere che il Prof. D. R. non si era attenuto ai propri doveri di docente e pubblico dipendente.

L’appellante non avrebbe mai pensato di costituire un organo preposto all’inizio del procedimento disciplinare; la stessa, peraltro, in quanto studentessa dell’Ateneo, sarebbe stata pienamente legittimata a segnalare disfunzioni e problemi nell’esercizio dell’attività didattica.

Peraltro, il comportamento del Prof. D. R. si riverberebbe negativamente sulla stessa Università G. D’Annunzio di Chieti.

Le doglianze formulate dall’appellante in primo grado parrebbero confermate dalla Relazione rassegnata al C.U.N. dalla Corte di disciplina, istituita nel 1998, dopo un anno di funzionamento.

Sarebbe, così, evidente, l’equivoco in cui sarebbe incorso il primo giudice: l’esponente, infatti, non avrebbe inteso aprire un procedimento disciplinare ma più semplicemente, segnalare i fatti all’Università, al fine di far verificare non solo l’eventuale fondatezza della propria convinzione di essere stata ingiustamente accusata, ma anche se l’atteggiamento tenuto nei suoi confronti fosse tale da arrecare ulteriore nocumento allo svolgimento dell’iter accademico. In tale prospettiva, la Risposta del Rettore sarebbe apparsa necessaria, oltre che opportuna.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e l’Università degli studi G. D’Annunzio di Chieti che, con apposita memoria hanno chiesto il rigetto del gravame. A sua volta, l’appellante ha, con memoria, ulteriormente insistito per l’accoglimento del gravame.

DIRITTO

1. Deve, innanzitutto, essere ricordato che il Tribunale è pervenuto alla statuizione di inammissibilità del ricorso di primo grado osservando che l’odierna appellante, studentessa iscritta presso la Facoltà di Economia e Commercio, non è legittimata a proporre l’apertura di un procedimento disciplinare a carico di insegnanti dipendenti dell’Università, non esistendo alcuna disposizione che le riconosca tale facoltà e potendo, di conseguenza, la richiesta da lei formulata “assumere, tutto al più, mera funzione di atto di denuncia, cui non va collegato alcun obbligo di provvedere”.

In tal modo il primo giudice ha, sostanzialmente negato che sull’istanza dell’odierna appellante sussistesse l’obbligo di provvedere dell’Università, e non potendo, di conseguenza configurarsi il silenzio rifiuto, ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio.

2. Tale essendo il contenuto della decisione impugnata, l’appello proposto dall’interessata appare infondato e deve, di conseguenza essere rigettato.

E’ noto, infatti, che il ricorso avverso il silenzio-rifiuto è diretto ad accertare la violazione dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere sulla istanza del privato tendente a sollecitare l’esercizio di un pubblico potere, la sussistenza dell’obbligo di provvedere e la violazione di tale obbligo in caso di inerzia. Correlativamente, il ricorso avverso il silenzio rifiuto presuppone che l’amministrazione sia titolare del potere il cui esercizio venga sollecitato; che il soggetto istante sia titolare di una posizione qualificata che legittimi l’istanza; che sia stato attivato il procedimento di formulazione del silenzio mediante notifica di apposita diffida con assegnazione di un termine (Cons. Stato, Sez. V, 10 aprile 2002 n. 1970).

Il giudizio sul silenzio rifiuto è, infatti diretto ad accertare se il comportamento silenzioso in concreto tenuto “violi l’obbligo dell’Amministrazione di adottare un provvedimento esplicito sull’istanza del privato”(Cons. Stato, Ad. Plen., 9 gennaio 2002 n. 1).

Per la configurazione di tale “obbligo” dell’Amministrazione di adottare un provvedimento esplicito sull’istanza del privato appare pertanto, necessario che il soggetto istante sia titolare di una posizione qualificata che legittimi l’istanza, e cioè che le norme che disciplinano il potere ed il procedimento che regola il suo esercizio assegnino all’istante una situazione qualificata e differenziata: come, ad esempio, avviene quando, nell’ambito del procedimento medesimo, venga affidato ad un soggetto uno specifico potere di proposta, rispetto al quale si configura, quindi, un dovere altrettanto specifico, per l’Amministrazione, di prendere in considerazione la proposta, e di rispondere a provvedere in modo esplicito.

Una situazione del genere non si verifica, invece, nel caso in esame. L’odierna appellante, in quanto studentessa dell’Università degli Studi G. D’Annunzio di Chieti può, infatti, certamente avanzare, in tale qualità, richieste, segnalazioni o istanze al Rettore dell’Università, ai fini dell’esercizio del suo potere disciplinare; ma a tale potere di segnalazione non corrisponde, in capo al Rettore, un obbligo giuridico di adottare provvedimenti espliciti sulla richiesta o sull’istanza, la cui presenza soltanto appare idonea a configurare il silenzio-rifiuto, e ciò perché le norme che disciplinano l’esercizio del potere disciplinare invocato non prendono in considerazione in modo specifico l’attività di denuncia o istanza, ricollegando al suo esercizio un obbligo di esplicita risposta.
3. I profili di doglianza addotti dalla appellante non paiono, d’altra parte, idonei a fondere un diverso avviso.

Così è infatti di quello con cui si ricorda che la Sig.ra S. sarebbe legittimata a rivolgersi all’Amministrazione Universitaria “con una sorta di denuncia non formale” degli avvenimenti dei quali la Sig.ra S. sarebbe stata involontariamente partecipe (pag. 4 dell’atto di appello): da una parte, infatti, la legittimazione ad inoltrare una “denuncia non formale” all’Università, non attribuisce, come si è visto, al denunciante una posizione qualificata nell’ambito del procedimento disciplinare; dall’altra, quest’ultimo non costituisce il luogo o lo strumento di tutela della situazione giuridica della Sig.ra S., eventualmente lesa in conseguenza delle denuncie (in ordine alle quali è stata, peraltro, richiesta l’archiviazione) all’Autorità Giudiziaria, poste in essere dal Prof. D. R.

Non sembrano, d’altra parte, utilmente richiamati nella fattispecie, i profili riguardanti la presunta violazione, da parte del medesimo Prof. Di Raimondo, dei propri doveri di docente e di pubblico dipendente, o del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici. Il presente giudizio riguarda, infatti, esclusivamente, l’accertamento dell’esistenza di un obbligo specifico dell’Università di adottare un provvedimento esplicito a seguito della segnalazione della Sig.ra S., e non, invece, la fondatezza della pretesa, e quindi l’esistenza, nel merito, di un illecito disciplinare del predetto Prof. D. R.

4. Le osservazioni sopra esposte evidenziano, altresì, l’infondatezza del secondo e del terzo profilo di doglianza, con cui l’appellante deduce per un verso, di essere legittimata a segnalare disfunzioni e problemi nell’esercizio dell’attività didattica, e dall’altra, che apparirebbe “ben poco rispondente” all’interesse dell’Ateneo il fatto che l’autorità Universitaria rimanga inerte nei riguardi della vicenda che ha riguardato la Sig.ra S.

Da una parte, infatti, il potere di segnalare disfunzioni e problemi all’Università non attribuisce all’istante una posizione qualificata nello specifico procedimento disciplinare, che è quello relativo al potere a suo tempo sollecitato dall’odierno appellante; dall’altro, l’oggetto del giudizio sul silenzio rifiuto concerne, esclusivamente l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di rispondere, e quindi della legittimità del comportamento silenzioso, ma non implica alcuna valutazione sull’opportunità di tale comportamento.

5. Non appare, poi, pertinente all’oggetto del giudizio la questione prospettata dall’appellante, della c.d. obbligatorietà dell’azione disciplinare. Nel caso in esame, infatti, si tratta di stabilire se l’Università dovesse, o meno, adottare una formale risposta a seguito della segnalazione della Sig.ra S., e non se il Rettore avesse l’obbligo di iniziare dopo tale segnalazione, il procedimento disciplinare. La disposizione richiamata dall’appellante, (e cioè l’art. 59, quarto comma, del d. lgs. n. 29 del 1993), che attribuisce le competenze in ordine alla contestazione degli addebiti, all’istruzione del procedimento e alle sanzioni minori all’ufficio competente ai procedimenti disciplinari, “su segnalazione del Capo della struttura” presso la quale il dipendente lavora, sembra d’altra parte escludere che all’inizio del relativo procedimento si debba provvedere necessariamente a seguito della segnalazione di un soggetto terzo, diverso dal “capo della struttura”.

Il riferimento alla relazione della “Corte di disciplina” contenuto nell’atto di appello, appare, poi, idoneo a mettere in luce l’opportunità che le amministrazioni universitarie si attengono scrupolosamente alle disposizioni che regolano l’avvio del procedimento disciplinare e la contestazione degli addebiti, ma non è idoneo a correlare all’esercizio del potere generale di segnalazione una posizione qualificata all’interno del procedimento disciplinare, nell’assenza di una disposizione sul procedimento che provveda in tal senso.

Sotto questo profilo, esattamente è stato osservato che non può essere, nella fattispecie, invocata la disposizione di cui all’art. 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241, che espressamente correla il dovere di concludere il provvedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso al fatto che il procedimento medesimo consegua “obbligatoriamente” ad una istanza: esito, questo, che non si verifica nel caso in esame.

6. Deve, infine, essere osservato che non può indurre ad un contrario avviso il richiamo, operato dall’appellante, con la memoria, alla pronuncia n. 1 del 2002 dell’Adunanza Plenaria: questa, infatti evidenzia proprio che il giudizio sul silenzio rifiuto è diretto esclusivamente ad accertare se il silenzio serbato dall’Amministrazione violi l’obbligo di adottare il provvedimento esplicito richiesto con l’istanza, e non, invece, di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa sostanziale.

A tali principi si è, appunto, attenuto il primo giudice con la sentenza impugnata.

7. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

La natura della fattispecie induce, peraltro, il Collegio a disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe, con conseguenziale conferma della impugnata sentenza di primo grado.

Compensa tra le parti le spese processuali.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 18 giugno 2002, dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Giorgio GIOVANNINI Presidente
Sergio SANTORO Consigliere
Alessandro PAJNO Consigliere Est.
Lanfranco BALUCANI Consigliere
Rosanna DE NICTOLIS Consigliere

Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi