Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 6546 del 29 novembre 2002
(Nel processo amministrativo, è controinteressato in senso tecnico chi da un lato sia portatore di un interesse qualificato alla conservazione dell'atto impugnato, di natura eguale e contraria a quello del ricorrente - c.d. elemento sostanziale -, e dall'altro sia nominativamente indicato nell'atto stesso o comunque agevolmente individuabile in base ad esso - c.d. elemento formale.
Per contro, non è controinteressato il soggetto la cui posizione è incisa dall'atto impugnato solo in modo indiretto e riflesso.
Rientra nella competenza del
Consiglio comunale l'adozione di piani territoriali e urbanistici, programmi
annuali e pluriennali per la loro attuazione, le eventuali deroghe ad essi
nonché i pareri nelle dette materie. Pertanto, la Giunta non può sostituirsi al
Consiglio nel deliberare una variante al P.R.G., dato che persino le semplici
"deroghe" sono riservate al Consiglio.
La realizzazione e l’esercizio di una discarica si innesta in un preciso ambito
programmatorio, da cui l’esigenza di un intervento dell’organo consiliare, per
definire i contenuti essenziali dell’attività. Pertanto, la competenza a
ratificare gli atti adottati in via di urgenza dalla Giunta in materia di
localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti spetta al Consiglio e
non alla Giunta)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale,
Quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 4464/1996 proposto dalla Provincia di Piacenza, in
persona del presidente in carica, rappresentata e difesa dagli Avvocati E.
Castellazzi e Prof. G. Guarino, ed elettivamente domiciliata presso lo studio
del secondo, in Roma, (....).
contro
N. I. s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa
dall’Avvocato D. Montanari, ed elettivamente domiciliata presso lo studio
dell’Avvocato D. Martella, in Roma, (....).
e nei confronti di
Comune di Agazzano, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso
dagli Avvocati U. Fantigrossi, G. Rueca e A. Travi, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio del secondo, in Roma, (....).
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia Romagna,
Sezione Staccata di Parma, 19 dicembre 1995 n. 4.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della s.r.l. N. I.;
Visto l’appello incidentale del comune di Agazzano;
Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 18 giugno 2002, il Consigliere Marco Lipari;
Uditi i difensori delle parti come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
1 La sentenza appellata ha accolto i ricorsi proposti dalla N. I. s.r.l., per
l’annullamento dei provvedimenti adottati dalla Provincia di Piacenza,
concernenti l’approvazione e la realizzazione di una discarica di rifiuti nel
territorio comunale di Agazzano.
2 La Provincia di Piacenza deduce l’infondatezza e l’inammissibilità degli
originari ricorsi.
3 Il Comune di Agazzano, propone un appello incidentale, con il quale articola
censure sostanzialmente analoghe a quelle esposte dalla Provincia.
4 La N. I. s.r.l. resiste agli appelli.
DIRITTO
1 Con delibera n. 555/1992, in data 13 aprile 1990, la Giunta provinciale di
Piacenza approvava, in via di urgenza e con i poteri del consiglio, il progetto
per la realizzazione di una discarica di II^ categoria di tipo B, per rifiuti
speciali, ubicata nella località Rivasso, del comune di Agazzano. La delibera
autorizzava la società M., presentatrice del progetto, a realizzare l’impianto.
2 Con delibera n. 1150, in data 26 luglio 1990, la Giunta provinciale intestava
l’autorizzazione per la realizzazione della discarica alla società N. I. s.r.l.,
in sostituzione della società M., accogliendo la congiunta richiesta presentata
dalle due imprese interessate alla volturazione del titolo.
3 Con delibera in data 11 aprile 1991, il consiglio provinciale stabiliva di non
ratificare la delibera di urgenza adottata dalla giunta, richiedendo
contestualmente al Ministero dell’Ambiente se occorresse espletare la procedura
di valutazione di impatto ambientale.
4 Con delibera in data 22 aprile 1993, il consiglio decideva di non ratificare
l’operato della giunta, osservando che era mutato “il quadro normativo relativo
alle localizzazioni delle discariche ed in particolare allo smaltimento delle
terre di lavaggio provenienti da zuccherifici per il quale il sopraddetto
impianto era stato principalmente concepito”.
5 A sua volta, la giunta provinciale, in data 27 marzo 1993 e in data 24 gennaio
1994, stabiliva di sospendere gli effetti della delibera del 13 aprile 1990.
6 Il consiglio provinciale, nella seduta del 17 febbraio 1994, stabiliva
definitivamente di non ratificare la delibera di urgenza adottata dalla giunta.
7 Quindi, in data 1 dicembre 1994, la giunta, nel prendere atto della non
avvenuta ratifica della delibera da parte del consiglio, dichiarava la
“caducazione, anche ai fini della programmazione di settore, dei relativi
effetti e delle deliberazioni ad essa connessi e conseguenti”.
8 Con separati ricorsi, la srl N. I. impugnava i provvedimenti concernenti la
mancata ratifica della delibera di urgenza adottata dalla giunta.
9 Con la sentenza appellata, il TAR, previa riunione, ha accolto i due ricorsi,
disattendendo le eccezioni preliminari svolte dalle amministrazioni e ritenendo
fondate ed assorbenti le censure di incompetenza.
10 La sentenza è impugnata dalla Provincia di Piacenza (con l’appello
principale) e dal comune di Agazzano (con l’appello incidentale).
11 Con un primo motivo, comune ad entrambi gli appelli, si sostiene che i
ricorsi di primo grado avrebbero dovuto essere notificati al comune di Agazzano,
quale soggetto controinteressato.
12 La censura è priva di pregio.
13 Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, l'esigenza d'invocare in
giudizio un controinteressato si prospetta allorché sia individuabile, in base
al tenore del provvedimento impugnato, un soggetto, al quale l'atto direttamente
si riferisce, sia nel caso di espressa menzione di un soggetto interessato al
mantenimento in vita dell'atto sia nell'ipotesi d'individuabilità in base ad
un'indicazione logico-deduttiva delle statuizioni contenute nell'atto stesso
(C. Stato, sez. IV, 24-02-2000, n. 981).
14 In senso analogo, la Sezione (C. Stato, sez. V, 01-12-1999, n. 2032) ha
ripetutamente chiarito che, nel processo amministrativo, la qualità di
controinteressato in senso tecnico deve essere riconosciuta a coloro che da un
lato siano portatori di un interesse qualificato alla conservazione del
provvedimento impugnato, di natura eguale e contraria a quello del ricorrente
(c.d. elemento sostanziale), e dall'altro siano nominativamente indicati nel
provvedimento stesso o comunque siano agevolmente individuabili in base ad esso
(c.d. elemento formale).
15 Per contro, non sono qualificabili come controinteressati i soggetti la
cui posizione è incisa dal provvedimento impugnato solo in modo indiretto e
riflesso (C. Stato, sez. IV, 06-04-2000, n. 1982).
16 È appena il caso di osservare che in caso di impugnazione del diniego
regionale del progetto di impianto di smaltimento di rifiuti industriali, i
comuni viciniori a quello sul cui territorio l'impianto dovrà sorgere, non sono
contraddittori necessari, essendo irrilevante la loro partecipazione al
procedimento, atteso che detta partecipazione è istituzionalmente finalizzata
alla migliore tutela dell'interesse pubblico di cui è portatrice l'autorità
emanante il provvedimento finale (C. Stato, sez. IV, 28-11-1994, n. 968).
17 Con un secondo gruppo di motivi, gli appelli contestano, nel merito, la
pronuncia di primo grado, assumendo che non sussiste, nella specie, il vizio di
incompetenza accertato dal tribunale.
18 La sentenza di primo grado sostiene che l’originaria delibera n. 555/92,
assunta con carattere di urgenza dalla giunta provinciale, prima dell’entrata in
vigore della legge n. 142/1990, è soggetta a ratifica della stessa giunta. A
dire del tribunale, poi, la definitiva conferma dell’atto è contenuta nella
delibera n. 1150 del 26 luglio 1990. Ne consegue l’illegittimità delle
successive determinazioni impugnate.
La conclusione raggiunta
dalla sentenza si basa sui seguenti argomenti essenziali:
- la delibera della giunta, adottata in via di urgenza prima dell’entrata in
vigore della riforma delle autonomie locali (legge n. 142/1990), deve essere
ratificata dall’organo competente;
- a tal fine, occorre verificare se, dopo la riforma, la competenza in materia
spetta alla giunta oppure al consiglio;
- nell’assetto conseguente alla riforma delle autonomie locali (legge n.
142/1990), la competenza ad approvare i progetti di insediamento e di
realizzazione degli impianti di discariche di rifiuti spetta alla giunta e non
al consiglio, atteso il carattere non programmatorio della relativa
determinazione;
- tale riparto di attribuzioni non è modificato o derogato dalla normativa
speciale in materia di rifiuti;
- in ogni caso, in concreto, la delibera n. 1150, adottata dalla giunta,
presenta tutti i tratti caratteristici dell’atto definitivo di ratifica: ne
consegue l’illegittimità delle determinazioni assunte dal consiglio e dalla
stessa giunta, volte ad esprimere la volontà di non ratificare.
19 Le parti appellanti non contestano la premessa del ragionamento svolto dal
tribunale, ritenendo che, nella fase transitoria di attuazione della riforma, la
delibera giuntale adottata in via di urgenza debba essere ratificata dall’organo
competente (il consiglio o la stessa giunta), in base al nuovo riparto delineato
dalla legge n. 142/1990.
20 Peraltro, secondo le amministrazioni appellanti:
- la competenza in materia spetta al consiglio e non alla giunta;
- in ogni caso, la giunta non ha espresso alcun atto esplicito di ratifica della
precedente determinazione d’urgenza, con la conseguenza che l’ultima delibera
deve ritenersi idonea ad esprimere, stabilmente, la volontà della giunta di non
confermare gli effetti dell’originario atto, conformemente agli indirizzi
formulati dal consiglio.
21 Gli appelli sono fondati, in relazione ad entrambi i profili.
22 In primo luogo, non è condivisibile la tesi del tribunale, secondo il quale
la delibera della giunta n. 1150/21 del 26 luglio 1990 (successiva all’entrata
in vigore della legge n. 142/1990) esprimerebbe la volontà di confermare la
determinazione di urgenza.
Infatti, la nuova delibera ha
un contenuto precettivo assolutamente univoco e delimitato, consistente nella
modificazione soggettiva del destinatario del provvedimento.
Contrariamente a quanto
ritenuto dal tribunale, poi, proprio le espressioni utilizzate nelle premesse
della delibera esprimono con chiarezza il contenuto meramente modificativo ed
integrativo della delibera di urgenza. Infatti, nel lasciare fermo quant’altro
previsto e prescritto nell’atto autorizzativo medesimo, si puntualizza che la
determinazione resta ancora collocata nell’ambito dell’iniziativa urgente in
precedenza adottata.
23 Non assume peso nemmeno la circostanza che la giunta abbia sottoposto la
delibera al controllo del comitato regionale di controllo.
Infatti, a parte ogni
considerazione sulla effettiva giustificazione dell’invio al controllo (che
potrebbe dipendere, verosimilmente, dalla difficoltà di percepire l’esatta
portata innovativa delle norme in materia di riduzione dei controlli all’epoca
appena entrate in vigore), occorre considerare che l’articolo 45 della legge n.
142 esclude dal controllo di legittimità solo le delibere esecutive.
Ora, nel caso di specie, la
determinazione di intestare la concessione ad un nuovo soggetto non risulta
costituire l’esecuzione di alcuna precedente determinazione. Infatti, il
carattere esecutivo di una delibera non equivale alla mera connessione tra
diversi provvedimenti.
Nel caso di specie, la
volturazione del titolo concessorio rappresenta un nuovo provvedimento che
modifica in modo apprezzabile la precedente scelta del soggetto incaricato di
realizzare e gestire l’opera pubblica.
Ne deriva, quindi, che la
sottoposizione della delibera al controllo non pare preclusa dall’articolo 45
della legge n. 142/1990 e, comunque, non comporta alcuna significativa
indicazione circa l’attitudine a ratificare la precedente determinazione della
giunta.
24 Non assume rilievo determinante nemmeno la successiva delibera della giunta
datata 1 dicembre 1994.
Questa, al secondo capoverso
delle premesse, contiene il seguente passo: “successivamente la Giunta
provinciale con deliberazione 26 luglio 1990 n. 1150/21, su conforme richiesta,
confermava in capo alla Ditta N. I. s.r.l., quale nuova intestataria,
l’autorizzazione alla realizzazione della succitata discarica.”
A dire del tribunale,
l’espressione utilizzata implicherebbe che sia la stessa Giunta ad
“auto-qualificare” il proprio atto.
Detta interpretazione non è
condivisibile. A parte i dubbi sull’attitudine della deliberazione 1 dicembre
1994 a fornire una interpretazione autentica del precedente atto, è decisivo il
rilievo che la frase citata assume una collocazione del tutto incidentale nel
contesto della nuova delibera. Inoltre, il riferimento alla conferma appare
atecnico e generico e non pare idoneo a riconoscere la piena capacità della
delibera a ratificare l’atto di urgenza.
25 Sotto altro profilo, occorre considerare che, diversamente da quanto statuito
dalla sentenza appellata, la competenza a ratificare gli atti adottati dalla
giunta in materia di localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti
spetta al consiglio e non alla giunta, anche dopo la riforma recata dalla
legge n. 142/1990.
26 Al riguardo, la giurisprudenza del Consiglio ha chiarito che ai sensi
dell'art. 32 della legge 8 giugno 1990 n. 142, rientra nella competenza del
Consiglio comunale l'adozione di piani territoriali e urbanistici, programmi
annuali e pluriennali per la loro attuazione, le eventuali deroghe ad essi
nonché i pareri da rendere nelle dette materie. Pertanto, la Giunta
comunale non può sostituirsi al Consiglio nel deliberare una variante al piano
regolatore generale, neppure trattandosi di variante parziale e di rito
abbreviato ai sensi della legge 3 gennaio 1978 n. 1 dato che persino le
semplici "deroghe" sono riservate al Consiglio (Sez. IV, sent. n. 850
del 03-11-1994).
27 Non vi è dubbio che la realizzazione e l’esercizio di una discarica si
innesta in un preciso ambito programmatorio, che coinvolge una pluralità di
interessi (ambientali, urbanistici, paesisitici, ecc.).
28 Da qui l’esigenza di un intervento dell’organo consiliare, chiamato a
definire i contenuti essenziali dell’attività.
29 In senso contrario, non vale affermare che la legislazione dell’emergenza
ambientale (articoli 3 bis della legge 29 ottobre 1987 n. 441 e 15 ter della
legge regionale n. 6/1986) consentirebbe di derogare al riparto ordinario di
competenze.
La norma statale richiamata
(ora abrogata, ma applicabile, ratione temporis, alla fattispecie in esame)
stabilisce che l'approvazione dei progetti, ai sensi del comma 1 (ossia
nell’ambito della conferenza di servizi), sostituisce, ad ogni effetto, visti,
pareri, autorizzazioni e concessioni di competenza di organi regionali,
provinciali e comunali; costituisce, ove occorra, variante dello strumento
urbanistico generale e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed
indifferibilità dei lavori.
La disposizione non riguarda
la ripartizione delle competenze tra giunta e consiglio, ma mira ad operare un
coordinamento tra le attività procedimentali di amministrazioni diverse.
Pertanto, al di fuori del
percorso della conferenza di servizi, il riparto di competenze tra gli organi
dell’ente comunale resta fissato dalle regole generali.
30 In definitiva, quindi, gli appelli devono essere accolti.
Le spese possono essere
compensate.
PER QUESTI MOTIVI
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie gli
appelli, compensando le spese;
per l'effetto, in riforma dell'impugnata sentenza, respinge i ricorsi di primo
grado;
ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 18 giugno 2002, con
l'intervento dei signori:
CLAUDIO VARRONE - Presidente
CORRADO ALLEGRETTA - Consigliere
PAOLO BUONVINO - Consigliere
FILORETO D’AGOSTINO - Consigliere
MARCO LIPARI - Consigliere Estensore
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
© Dirittoeschemi