Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 6502 del 7 dicembre 2000
(Non è impugnabile in sede giurisdizionale un atto già impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto da V. A., P. C. e P. P., n.q. di eredi di P. G., rappresentati e difesi dall’Avv. P. D’Amelio, presso il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, (....);
contro
il Ministero della difesa ed il Ministero delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
per l’annullamento
della sentenza del T.A.R. Lazio, Sezione I bis, 12.2.1997, n. 237.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di appello incidentale delle Amministrazioni appellate;
Viste le memorie prodotte;
Visti gli atti tutti del giudizio;
Relatore, all’udienza del 7 novembre 2000, il Consigliere Ermanno de Francisco;
Uditi altresì, per le parti costituite e da questi rappresentate, l’avv.
D’Amelio e l’avvocato dello Stato Gentili;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Viene in decisione l’appello avverso la sentenza indicata in epigrafe, che ha respinto il ricorso di P. G. per l’accertamento dei diritti derivanti dal contratto del 24 gennaio 1977, di concessione di affitto agrario di Ha 625 costituenti sedime della base aerea di Pratica di Mare, lesi da atto arbitrario di risoluzione di cui al provvedimento del Comando della II Regione Aerea, Direzione demanio, in data 17 settembre 1980.
Le Amministrazioni appellate hanno riproposto, con atto di appello incidentale,
l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per aver il
P. proposto, anteriormente al ricorso giurisdizionale (del 1989),
ricorso straordinario al Capo dello Stato, con atto del 26 gennaio 1981.
Con decisione istruttoria del 5 aprile 2000, questa Sezione, avendo "ritenuto
che dagli atti di causa manca il ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica in data 26 gennaio 1981 e gli atti conseguenti, tra i quali il D.P.R.
28 giugno 1985, n. 8920, ed il parere della III Sezione del Consiglio di Stato
n. 477/85 del 16 aprile 1985, che la Sezione ritiene necessario acquisire in via
istruttoria, insieme con tutti gli atti del fascicolo del ricorso straordinario
medesimo", ha ordinato al Ministero della difesa di depositare in Segreteria i
predetti documenti.
Espletata l’istruttoria, all’odierna udienza la causa è stata trattenuta in
decisione.
DIRITTO
Risulta pregiudiziale l’esame dell’appello incidentale, attenendo esso alla riproposizione – in questo grado di appello – di un’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado respinta in prime cure.
Dall’esperita istruttoria risulta che P. G. impugnò in sede di
ricorso straordinario nel 1981 "il provvedimento adottato dal Comando II Regione
Aerea – Direzione Demanio, a firma del suo Direttore Col. G.A.r.i. Giorgi Ing.
Francesco, [del 17 settembre 1980] notificato il 9 ottobre 1980, con il quale …
[è stato] "rescisso il contratto in premessa indicato, ai sensi dell’art. 17 del
Capitolato generale d’oneri ad esso allegato, per gravi inadempienze del
concessionario", e successivi atti e provvedimenti".
Tale ricorso, che conteneva censure di incompetenza ed eccesso di potere, è
stato respinto con il citato D.P.R. 28 giugno 1985, n. 8920, su conforme parere
della III Sezione di questo Consiglio.
Nel 1989, dopo una declaratoria di difetto di giurisdizione del Giudice
Ordinario, lo stesso P. investiva il T.A.R. del Lazio con il ricorso
di primo grado del presente processo, formulando avverso la revoca della
concessione (così sia il P., sia il citato Parere della III Sezione,
hanno qualificato l’atto del 17 settembre 1980) censure in parte coincidenti ed
in parte ulteriori rispetto a quelle contenute nel ricorso straordinario, e
chiedendo altresì il risarcimento del danno subito.
In questa situazione, la Sezione ritiene che – in accoglimento dell’appello
incidentale dell’Amministrazione, che assume valenza preliminare ad ogni altra
questione, attenendo alla stessa ammissibilità del ricorso di primo grado – il
ricorso originario del 1989 abbia violato quel principio di alternatività tra
ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale che, già affermato nel
secondo comma dell'art. 34 del R.D. 26 giugno 1924 n. 1054, è ora ribadito sia
nel secondo comma dell'art. 8 del D.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, sulla
semplificazione delle procedure nei ricorsi amministrativi, sia nell'art. 20,
terzo comma, della L. 6 dicembre 1971 n. 1034, istitutiva dei Tribunali
amministrativi regionali.
Contrariamente a quanto argomentato dal primo giudice, infatti,
l’inammissibilità del ricorso giurisdizionale avverso un atto già impugnato in
sede di ricorso straordinario (che, nella specie, risultava addirittura definito
con decisone di rigetto ormai divenuta inoppugnabile) sussiste anche se con
il nuovo ricorso vengano sollevate questioni che non ebbero a formare oggetto di
pronuncia da parte della Sezione consultiva, in quanto non dedotte o non
rilevate (cfr., in proposito, C.G.A.R.S., 22 dicembre 1988, n. 246): ciò in
necessaria applicazione, anche alla fattispecie de qua, del principio
processualistico in forza del quale il giudicato copre il dedotto ed il
deducibile.
Non risulta, peraltro, che l’opposto principio sia stato affermato – almeno in
epoca recente – dalla giurisprudenza di questo Consiglio.
Il richiamo alla decisione di C.d.S., VI, 12 luglio 1994, n. 1226 – citata dalla
sentenza appellata a conforto della pretesa necessità di assoluta identità di
soggetti, petitum e causa petendi (cioè i vizi motivi dedotti) perché si
realizzi la preclusione dell’alternatività tra rimedi – non è, invero,
pertinente, rispetto alla presente fattispecie, in quanto in quel caso si
trattava "di contemporanea pendenza … tra ricorso straordinario e ricorso per
ottemperanza di cui all'art. 27 n. 4 R.D. 26 giugno 1924 n. 1054, e 37 L. 6
dicembre 1971 n. 1034"; in quell’ipotesi, la VI Sezione statuì che "la regola
dell'alternatività … non opera"
perché "manca, invero, tra i due mezzi quella sostanziale identità di oggetto e
di funzione che costituisce uno dei presupposti oggettivi necessari per
l'applicazione del principio invocato".
Al contrario, per costante giurisprudenza – cui il Collegio aderisce – "in
base al principio di alternatività, non sono proponibili in sede giurisdizionale
questioni già definite in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato"
(VI, 17 aprile 1997, n. 601), "e ciò trova giustificazione … nella necessità di
evitare che l'impugnativa in sede giurisdizionale si risolva in un riesame del
giudizio espresso dal Consiglio di Stato in sede consultiva, con conseguente
sovrapposizione della decisione giurisdizionale alla decisione del ricorso
straordinario" (IV, 20 giugno 1996, n. 800): nello stesso senso, cfr. anche le
decisioni di VI, 18 febbraio 1997, n. 289, e VI, 9 ottobre 1997, n. 1460.
Quest’ultima decisione, riprendendo l’orientamento espresso dall’Adunanza
plenaria con la decisione 15 marzo 1989, n. 5, ha, bensì, precisato che "il
principio di alternatività fra ricorso straordinario al Capo dello Stato e
ricorso giurisdizionale, per il suo carattere limitativo dell'esercizio del
diritto di azione, non è suscettibile di applicazione analogica; pertanto, esso
opera nel solo caso, espressamente previsto dagli artt. 8 secondo
comma D.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, 20 terzo comma L. 6 dicembre 1971 n. 1034
e 34 secondo comma T.U. 26 giugno 1924 n. 1054, di impugnazioni aventi ad
oggetto il medesimo atto, e non anche quando il provvedimento impugnato in
sede giurisdizionale è distinto da quello oggetto del precedente ricorso
straordinario, è stato adottato da organi diversi sulla base di criteri non
identici a quelli seguiti nell'adozione dell'altro e all'esito di un
procedimento al quale hanno partecipato altri soggetti".
Nella fattispecie in esame, tuttavia, la pretesa patrimoniale del P.
(ed ora dei suoi eredi) prende la mosse proprio dalla contestazione della
legittimità dello stesso provvedimento, quello del 17 settembre 1980, che era
stato impugnato in sede straordinaria.
Ciò risulta pienamente evidente ove si esamini il ricorso di primo grado del
1989: ivi il ricorrente dichiara di agire "per la tutela, in sede di
giurisdizione esclusiva, dei diritti derivanti dal contratto 24 gennaio 1977 di
concessione di affitto agrario, diritti lesi da atto arbitrario di risoluzione
unilaterale del contratto detto da parte dell’Amministrazione concedente, come
da provvedimento del Comando II Regione Aerea, Direzione Demanio, adottato in
data 17 ottobre 1980 e notificato al P. in data 9 ottobre
successivo".
È palese, dunque, che si tratta proprio del provvedimento impugnato in sede
straordinaria, ed in quella sede riconosciuto legittimo.
Pur ad ammettere che l’impugnazione del 1989 non sia tardiva, in quanto non
soggetta a termine decadenziale, risulta innegabile che l’accoglimento della
pretesa risarcitoria del P. postulerebbe il riconoscimento
dell’illegittimità del menzionato provvedimento del 17 ottobre 1980; il che è
però impedito dalla circostanza che, in senso contrario, si è consolidata, nel
1985, la decisione definitiva sul ricorso straordinario del 1981, la quale, come
si è detto, necessariamente copre il dedotto ed il deducibile.
In conclusione, in accoglimento dell’appello incidentale, al cui esame va
riconosciuto carattere pregiudiziale, deve essere dichiarata l’inammissibilità
del ricorso di primo grado.
Si ravvisa tuttavia la sussistenza di giusti motivi per disporre la
compensazione integrale delle spese del giudizio tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione IV – accoglie l’appello incidentale dell’Amministrazione e per l’effetto dichiara inammissibile il ricorso di primo grado, integralmente compensando le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
© Dirittoeschemi