Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 6435 del 23 novembre 2002
(L’interesse che legittima la richiesta di accesso di atti e documenti amministrativi deve essere personale e concreto: il diritto di accesso non può trasformarsi in uno strumento di “ispezione popolare” volta alla verifica della legittimità e dell’efficienza dell’azione amministrativa)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso n. 2947/02 proposto dall’avv. R. A. B., rappresentato e difeso dagli avv.ti M. Grassellini e G. Mazza Ricci, elettivamente domiciliato in Roma, (....), presso lo studio di quest’ultimo;
contro
il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Gorizia, in persona del Presidente
pro tempore, con sede in Gorizia, non costituito;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia
Giulia, Trieste, n. 407, depositata in data 2 luglio 2001, resa tra le parti,
sui ricorsi riuniti R.G. nn. 256/01, 257/01 e 296/01, aventi per oggetto diniego
di accesso a documenti;
previo accertamento
del diritto del ricorrente ad effettuare l’accesso ex artt. 22 e seguenti della
legge 7 agosto 1990, n. 241, con annullamento e/o disapplicazione di tutti gli
atti amministrativi in contrasto;
con il contestuale ordine
di esibizione dei documenti richiesti con i ricorsi proposti in primo grado, e
cioè:
1 - ricorso n. 256/01: a) i verbali delle sedute consiliari del 25 ottobre 2000
e del 10 gennaio 2001; b) il verbale dell’assemblea ordinaria del 26 gennaio
2001; c) tutti gli atti presupposti, conseguenziali e connessi a quelli
richiesti;
2 – ricorso n. 257/01: a) verbale di udienza del 19 marzo 2001 e verbale della
seduta consiliare del 19 marzo 2001, relativamente ai procedimenti disciplinari
rubricati ai nn. 10/D/00 e 01/D/01; b) tutti gli atti presupposti,
conseguenziali e connessi a quelli richiesti;
3 – ricorso n. 296/01: a) verbale della seduta consiliare del 4 aprile 2001; b)
tutti gli atti presupposti, conseguenziali e connessi a quelli richiesti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 28 maggio 2002 il Consigliere Giuseppe
Carinci;
Udito l'avv. G. Mazza Ricci, per l’appellante;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO
L’avv. R. A. B. ha rivolto al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Gorizia
distinte richieste, in data 29 marzo 2001 e in data 19 aprile 2001 - volte a
ottenere l’accesso a taluni verbali delle sedute dello stesso Consiglio, ai fini
della tutela di interessi giuridicamente rilevanti, e per farli valere,
eventualmente, presso le competenti autorità giudiziarie e amministrative, anche
in sede risarcitoria. In riscontro, il Consigliere Segretario dell’Ordine gli ha
trasmesso taluni estratti dei documenti richiesti, significando, per altri,
l’avvenuta autonoma trasmissione da parte dello stesso Consiglio.
Ritenuto non esaustivo il riscontro dell’Amministrazione, il richiedente ha
proposto tre distinti ricorsi al Tribunale amministrativo regionale, lamentando
il sostanziale diniego di esibizione degli atti rispettivamente richiesti con le
sue note, nonché violazione degli artt. 3 e 22 e seguenti della legge 7 agosto
1990, n. 241, eccesso di potere, e violazione, altresì, del D.P.R. 27 giugno
1992, n. 352.
Il Tribunale, riuniti i tre ricorsi, li ha respinti, osservando che le istanze
del richiedente risultavano in parte soddisfatte, poiché riscontrate
dall’Amministrazione, mentre in parte erano da ritenere inammissibili, in quanto
l’esibizione non trovava giustificazione in un interesse personale, concreto e
attuale, non essendo tale l’interesse “alla valutazione della legittimità
dell’operato del Consiglio”. Ha ritenuto generica la richiesta di accesso
riferita ad atti “presupposti, conseguenziali e connessi”, e irrilevante la
mancata attestazione di autenticità. Ha ritenuto, altresì che, non ricorrendo
ragioni di riservatezza, nessuna questione poteva porsi con riferimento alla
richiesta di visione diretta degli atti, in quanto forma di esibizione non
cumulabile con l’avvenuto rilascio di copia degli stessi.
Il ricorrente non ha condiviso tale decisione e l’ha appellata con atto
notificato in data 8/10 aprile 2002 e depositato il 15 dello stesso mese. Nel
gravame ha dedotto:
1) Violazione degli artt. 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241;
2) Eccesso di potere per
violazione del regolamento del diritto di accesso ai documenti amministrativi
del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Gorizia (particolarmente degli artt.
1, 2, 3, 6 – doc. 10) e del D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352.
3) Inidoneità delle
comunicazioni del resistente Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Gorizia ai
fini dell’azionato diritto di accesso agli atti;
4) Erroneità dell’impugnata
sentenza nella parte in cui esclude che il diritto di accesso ex lege 7 agosto
1990, n. 241, possa consistere nella visione ed estrazione di copia della
documentazione amministrativa oggetto dell’accesso stesso.
A tal proposito l’appellante sostiene che egli aveva interesse a prendere visione diretta degli atti originali depositati presso l’Amministrazione, e sussisteva, per questa, l’obbligo di esibire i documenti, non ravvisandosi l’esistenza di preclusioni legislative o regolamentari. Le sue istanze contenevano esplicitamente la richiesta di accesso con le formalità di rito, e annessa indicazione di estrazione di copie di suo interesse. Il Tribunale avrebbe quindi erroneamente scambiato la richiesta di esibizione con quella di rilascio di copie degli atti.
5) Erroneità dell’impugnata
sentenza nella parte in cui ha ritenuto che oggetto della domanda in primo grado
fosse l’accesso ex artt. 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241,
mediante richiesta di copia, anziché mediante esibizione degli originali.
In ordine a talune delibere
consiliari, non solo non è stato consentito l’accesso mediante la visione degli
atti originali, ma quanto affermato nella sentenza non corrisponde
documentalmente al vero. Non è stato consentito l’accesso agli atti presupposti,
conseguenziali e connessi; mentre gli atti consegnati per estratto risultano
anche privi di sottoscrizione di autenticità e redatti su carta non intestata.
6) Erroneità dell’impugnata
sentenza nella parte in cui esclude il diritto dell’appellante all’accesso a
tutti gli atti presupposti, conseguenziali e connessi, per violazione dell’art.
5 del D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352.
Il Tribunale non ha tenuto
conto di quanto espressamente precisato nell’art. 5, 3° comma, del citato D.P.R.,
il quale, esplicitamente prevede che l’accoglimento della richiesta di accesso a
un documento comporta anche la facoltà di accesso agli altri documenti nello
stesso richiamati e appartenenti allo stesso procedimento.
7) Erroneità dell’impugnata
sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 7, 2° comma, del
Regolamento del diritto di accesso ai documenti amministrativi del Consiglio
dell’Ordine degli Avvocati di Gorizia;
8) Erroneità dell’impugnata
sentenza nella parte in cui esclude il diritto di accesso ex lege 7 agosto 1990,
n. 241, in ordine al verbale della seduta consiliare del 10 gennaio 2001.
La citata delibera concerne
l’imposizione di una prestazione patrimoniale a carico dell’attuale appellante
ed è quindi sussistente, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale
amministrativo, l’interesse personale e diretto a valutare la legittimità
dell’operato del Consiglio dell’Ordine.
9) Condanna alla rifusione
delle spese di lite del giudizio di primo grado;
10) Violazione dell’art. 59
del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578.
Tale disposizione risulta
violata, in quanto il Tribunale ha liquidato in favore di controparte le spese
di lite senza una puntuale ed esaustiva motivazione, nonostante l’interessato
non avesse presentato alcuna nota. Risulta esagerato, comunque, l’importo di L.
6.000.000 stabilito nella sentenza a titolo di condanna per rimborso spese,
atteso che secondo le tariffe forensi queste ammonterebbero solo a L. 2.966.000,
anche perchè le spese di iscrizione a ruolo dei ricorsi sono state sostenute
interamente dall’odierno appellante. Tenuto conto, inoltre, della natura delle
censure mosse, era consigliata la compensazione integrale delle stesse.
DIRITTO
Come esposto in narrativa, l’avv. R. A. B. ha impugnato dinanzi al Tribunale
amministrativo del Friuli Venezia Giulia, con tre distinti ricorsi, le
determinazioni che il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Gorizia aveva
assunto in ordine alle richieste da lui presentate per accedere a talune
delibere consiliari e ad atti connessi, ai sensi degli art. 22 e seguenti della
legge 7 agosto 1990, n. 241. Il Tribunale, riuniti i tre ricorsi, li ha
rigettati, osservando che le istanze risultavano in parte soddisfatte e in parte
si appalesavano inammissibili.
Con l’appello proposto l’avv. B. sostiene che il Tribunale sia caduto in errore,
non avendo rilevato il palese contrasto esistente tra le determinazioni assunte
dal Consiglio dell’Ordine e le disposizioni di legge e regolamentari che
disciplinano la materia. Ripropone, quindi, tutti i motivi di illegittimità già
sollevati in primo grado e insiste nelle istanze formulate, con particolare
riferimento alla declaratoria del diritto a ottenere l’esibizione degli atti
originali.
L’appello è fondato solo in parte.
E’ utile ricordare che l’avv. B. aveva indirizzato al Consiglio dell’Ordine
degli Avvocati di Gorizia richieste per “l’accesso con le formalità di rito, con
la connessa facoltà di estrazione di copia di quanto di suo interesse”, a
verbali relativi a talune sedute dello stesso organo, nonché a “tutti gli atti
presupposti, conseguenziali e connessi”. Le richieste, per la precisione, erano
riferite ai seguenti atti:
- verbale del 25 ottobre 2000, relativo all’apertura di procedimento
disciplinare nei suoi confronti (richiesta del 29 marzo 2001);
- verbale del 10 gennaio 2001, concernente la determinazione delle tasse e dei
contributi di iscrizione all’Ordine per l’anno 2001 (altra richiesta del 29
marzo 2001);
- verbale del 26 gennaio 2001, concernente l’approvazione del Bilancio
consuntivo dell’anno 2000 e del bilancio preventivo per l’anno 2001 (altra
richiesta del 29 marzo 2001);
- verbale dell’udienza del 19 marzo 2001 e verbale della seduta consiliare di
pari data, concernenti procedimenti disciplinari 10/D/00 e 01/D/01 nei suoi
confronti (altra richiesta del 29 marzo 2001);
- verbale del 4 aprile 2001, concernente procedimento disciplinare nei suoi
confronti (richiesta del 19 aprile 2001).
Egli ha motivato di volta in volta le sue richieste, specificando che le stesse
erano volte alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti connessi alla
valutazione della legittimità dell’operato del Consiglio, da far valere dinanzi
alle competenti Autorità ed a fini difensivi nei procedimenti disciplinari.
Come può agevolmente verificarsi, gli atti richiesti si collegano indubbiamente
a un interesse personale del richiedente, laddove il medesimo ha riferito di
voler tutelare la sua posizione di professionista iscritto all’Ordine, con
riferimento ai procedimenti disciplinari iniziati a suo carico.
Non altrettanto può ritenersi per le richieste che concernono la determinazione
di contributi di iscrizione all’Ordine e l’approvazione dei Bilanci consuntivo e
preventivo, rispetto alle quali il richiedente non ha dato dimostrazione
dell’esistenza di una situazione personale meritevole di tutela, certamente non
rinvenibile nell’indicazione riferita all’intento di voler valutare la
legittimità dell’operato del Consiglio dell’Ordine, da far valere dinanzi alle
competenti autorità.
In effetti, l’interesse che legittima la richiesta di accesso di atti e
documenti amministrativi ex art. 22 della legge 7 agosto 1990 che nell’art.
2 del D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, dev’essere – secondo pacifica
giurisprudenza - personale e concreto, nonchè ricollegabile alla persona che
sia titolare di una situazione giuridicamente rilevante (Cons. St., VI, n.
5930 del 3.11.2000; Sez. V, n. 1248 del 1.10.1999; Sez. IV. n. 1577 del
13.10.1999). Più in particolare, la stessa giurisprudenza, anche se non
limita in ambiti ristretti l’interesse posto a fondamento della richiesta di
esibizione di documenti, esclude che il diritto di accesso possa trasformarsi
in uno strumento di “ispezione popolare” volta alla verifica della legittimità e
dell’efficienza dell’azione amministrativa (Cons. St., VI, n. 1122 del
2.3.2000). Per gli atti che si riferiscono alla determinazione dei contributi di
iscrizione all’Ordine, e all’approvazione dei Bilanci consuntivo e preventivo,
mancando la dimostrazione dell’esistenza di un interesse personale (e non quale
associato) del richiedente, giustamente, quindi, il Tribunale amministrativo ha
negato il diritto di accesso.
Per quanto riguarda le determinazioni che si riferiscono ai procedimenti
disciplinari iniziati a suo carico, le doglianze dell’appellante si rivelano
invece fondate.
Le note dell’interessato contengono tutte l’indicazione dei verbali e la
richiesta specifica “di accesso con le formalità di rito, con annessa facoltà di
estrazione di copia di quanto di suo interesse”. Non può ignorarsi che
l’istituto dell’accesso, così come disciplinato dagli artt. 22 e seguenti della
legge 7 agosto 1990, n. 241, prima ancora che all’estrazione di eventuali copie,
è diretto ad assicurare al privato la possibilità di prendere visione degli atti
originali di cui il medesimo abbia interesse. A sostegno di tale assunto, oltre
che ragioni di ordine logico, sovviene il testo letterale della disposizione, in
cui è esplicitamente affermato che “il diritto di accesso si esercita mediante
esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei modi e con i
limiti indicati dalla presente legge”. E’ agevole verificare, peraltro, che né
tale legge, né le disposizioni del D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, hanno mai
parlato di alternatività tra le due forme di accesso. Anzi, il regolamento
interno dell’Ordine appellato, nel disciplinare la materia, ha esplicitamente
precisato, all’art. 1, comma 2°, che “per diritto di accesso si deve intendere
il diritto di consultare e di leggere i documenti e di avere copia”, con ciò
escludendo in modo chiaro qualsiasi soluzioni di alternatività.
Deve quindi ritenersi errata, sul punto, l’affermazione del Tribunale
amministrativo che ha ritenuto - per il semplice fatto che risultava già assolto
l’onere di rilascio delle copie - che non sussistesse, per l’Amministrazione,
l’obbligo dell’ostensione all’interessato degli originali degli atti richiesti.
Né preclusione poteva derivare dalla mancata estensione del contraddittorio a
parti controinteressate, non essendo stata data alcuna indicazione
dell’esistenza, nel caso specifico, di terzi soggetti portatori di interessi
contrari.
L’appellante ha pure lamentato che non tutti i verbali rilasciati in copia sono
esaustivi delle richieste da lui presentate. Per la verità, l’Amministrazione
aveva fatto presente al richiedente, con nota del 4 aprile 2001, che taluni
verbali gli erano stati già inviati per autonoma determinazione del Consiglio
dell’Ordine.
Con nota del 24 dello stesso mese, la stessa Amministrazione ha inoltre precisato, dopo aver trasmesso estratti dei verbali n. 24 del 25 ottobre 2000, n. 1 del 10 gennaio 2001, nonché quello del giorno 26 dello stesso mese, che nella seduta del 21 febbraio 2001 non vi era “nulla che la riguardi”.
Non risulta che l’appellante abbia contestato tale ultima determinazione. Dagli
atti depositati in giudizio, risulta però che taluni verbali sono stati
realmente trasmessi solo per estratto, senza che, in riferimento alle parti
omesse, sia stata data alcuna spiegazione. Il terzo comma dell’art. 25 della
legge n. 241 del 1990 ha stabilito che “il rifiuto, il differimento e la
limitazione dell’accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall’art.
24 e debbono essere motivati”. Nel presente caso nessuna spiegazione è stata
data con riferimento alle omissioni operate negli estratti dei documenti. E’
noto peraltro, che in sede processuale non sono ammesse integrazioni della
motivazione del provvedimento amministrativo (Cons. St. Sez. V, n. 916 del
7.7.1999; Sez. IV, n. 1395 del 27.10.1998), e nessun valore può quindi
attribuirsi alle indicazioni che la difesa dell’Ordine ha fornito in tale sede.
Le esposte considerazioni portano quindi alla conclusione che, nella indicata
parte, la richiesta dell’appellante si appalesa fondata e va accolta, con
affermazione del diritto del medesimo a prendere visione diretta degli originali
dei verbali del Consiglio dell’Ordine che si riferiscono ai procedimenti
disciplinari iniziati a suo carico. Di questi egli ha altresì diritto a estrarre
copia, unitamente ai documenti negli stessi richiamati ed appartenenti ai
relativi procedimenti (2° comma dell’art. 2 del D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352).
Ove dovessero sussistere ragioni che non consentano l’ostensione di determinate
parti degli stessi, ovvero di atti appartenenti allo stesso procedimento,
l’Amministrazione sarà tenuta a darne specifica motivazione.
Con riferimento agli altri capi di domanda, l’appello va ritenuto infondato.
Per quanto concerne le spese, il Collegio ritiene che sussistono giusti motivi
di compensazione in ordine a entrambi i gradi del giudizio. In tale decisione
rimangono, ovviamente, assorbiti i rilievi che l’appellante ha svolto con
riferimento alla condanna alle spese disposta in primo grado.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quarta, accoglie in parte
l’appello e, per l’effetto, in riforma della decisione impugnata, dichiara il
diritto dell’appellante a prendere visione e a estrarre copia, nei termini
precisati in motivazione, dei verbali del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati
di Gorizia, nelle parti che si riferiscono ai procedimenti disciplinari iniziati
a suo carico. Respinge l’appello nella restante parte.
Compensa integralmente le spese di ambedue i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma il 28 maggio 2002, dalla IV Sezione del Consiglio di Stato,
riunita in camera di consiglio con l’intervento dei seguenti signori:
Costantino Salvatore - Presidente,f.f.
Dedi Rulli - Consigliere
Aldo Scola - Consigliere
Giuseppe Carinci - Consigliere estensore
Vito Poli - Consigliere
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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