Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 6316 del 15 ottobre 2003
(L’atto amministrativo va qualificato per il suo effettivo contenuto, non già per la sola qualificazione che l’autorità, nell’emanarlo, gli conferisca.
In particolare la distinzione tra revoca d’ufficio di un atto amministrativo - eliminazione per ragioni di merito e con efficacia ex nunc - ed annullamento d’ufficio - eliminazione dell’atto per motivi di legittimità e con efficacia ex tunc - deve essere accertata caso per caso al fine di chiarire l’esatta portata del provvedimento di eliminazione posto in essere dalla P.A.)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale,
Sezione Quinta
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso n. 9283/1998 R.G. proposto da P. G., M. N., A. P., A. W., P. F., A.
E., F. F., De M. E., S. F., N. L. fu E., M. O., T. V., G. A., V. A., M. R., C.
B., R. G., V. J., A. U., D, B., Di N. P., C. D., R. F., T. M. C. vedova L. A.,
F. P., M. A., A. F., L. A., C. F., rappresentati e difesi dal Prof. Avv. A.
Tigano, elettivamente domiciliati presso lo studio dell’Avv. R. Rao, in Roma,
(....),
contro
- Comune di Catanzaro, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso
dall’Avv. R. Mirigliani, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in
Roma, (....);
per l’annullamento
Della sentenza resa dal T.A.R. per la Calabria, sede di Catanzaro, sezione
Seconda, n. 192/98, pubblicata in data 11.3.1998.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Catanzaro;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il Consigliere Michele Corradino;
Uditi alla pubblica udienza del 27.5.2003 gli avv.ti Ferrara, per delega
dell’avv. Tigano e A. Gualtieri per delega dell’avv. Mirigliani;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Si rivolgevano al Tribunale
Amministrativo Regionale per la Calabria, sede di Catanzaro, gli odierni
appellanti, tutti dipendenti del Comune di Catanzaro, esponendo che quest’ultimo
ente, con deliberazione C.C. n. 732 del 29 aprile 1975, aveva disposto l’aumento
degli stipendi iniziali dei propri dipendenti in misura pari a 27 punti
parametrali a decorrere dal 1° luglio 1970. Tale delibera è stata annullata con
ordinanza dell’organo di controllo, poi caducata dal T.A.R. con sentenza n. 706
del 22 novembre 1985, divenuta esecutiva, e azionata in ottemperanza da tre
degli originari ricorrenti che hanno ottenuto, tramite l’opera del commissario
ad acta, la corresponsione delle somme dovute. Il Comune di Catanzaro,
successivamente, dispose la revoca della deliberazione consiliare sopra citata
con atto della G.M. n. 470 del 19 febbraio 1991, a sua volta impugnata da buona
parte degli attuali ricorrenti, ed annullata dal T.A.R. con sentenza n. 827 del
30 settembre 1993. Tale decisione è stata riformata dal Consiglio di Stato con
sentenza n. 399 dell’11 aprile 1996, che ha confermato la legittimità dell’atto
di revoca. I ricorrenti lamentavano davanti al T.A.R. per la Calabria, sede di
Catanzaro, che non potendosi riconoscere all’atto di revoca efficacia
retroattiva, ad essi sarebbero, comunque, spettati gli aumenti stipendiali
previsti dalla delibera revocata, limitatamente al periodo compreso tra la data
di decorrenza degli effetti di questa e la data dell’atto di revoca.
L’adito Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sede di Catanzaro,
rigettava il ricorso, ritenendo che, a prescindere dal nomen iuris usato dal
Comune, la delibera del 1991 era in realtà un’annullamento, quindi con
operatività ex tunc.
Avverso la predetta decisione proponevano rituale appello i soggetti in epigrafe
indicati, assumendo, nel merito, l’erroneità della sentenza.
Si è costituito, per resistere all’appello, il Comune di Catanzaro.
Con memoria depositata in vista dell'udienza il resistente ha insistito nelle
proprie conclusioni.
Alla pubblica udienza del 27.5.2003 la causa è stata chiamata e trattenuta per
la decisione, come da verbale.
DIRITTO
1. Preliminarmente va affrontata l’eccezione di inammissibilità proposta dal
Comune resistente, con riguardo alla circostanza che i motivi di appello non
investono il contenuto e l’essenza della decisione impugnata. Si sostiene che
l’appello riguarda la questione formale della qualificazione dell’atto con cui
il Comune di Catanzaro ha caducato l’originario provvedimento di concessione di
aumenti stipendiali, mentre il T.A.R. ha motivato la propria decisione
sostenendo che “il fatto che la nuova delibera è divenuta ormai intangibile,
essendo stata definitivamente confermata in sede giurisdizionale, preclude
l’indagine circa la sopravvivenza di alcuna parte del provvedimento conciliare
da essa rimosso”. In sostanza il giudice di primo grado avrebbe basato la
propria decisione sul giudicato formatosi sulla legittimità della delibera di
revoca, in conformità con il principio che il giudicato copre il dedotto ed il
deducibile.
L’eccezione è infondata.
La questione dedotta in
appello dai ricorrenti, infatti, riguarda l’errata qualificazione da parte del
T.A.R., dell’atto di revoca, e gli effetti consequenziali, aspetti sui quali il
giudice di primo grado ha espessamente motivato e che costituiscono il cuore
della decisione impugnata.
La parte della motivazione
della sentenza richiamata dal Comune resistente, e sopra citata, rappresenta
solo un argomento a sostegno della decisione, che si è, invece basata su altra
considerazione. Il ricorso non è pertanto da ritenersi inammissibile.
Nel merito, l’appello è
infondato.
I ricorrenti lamentano
l’erroneità della sentenza di primo grado in quanto ha considerato il
provvedimento emanato in autotutela dal Comune di Catanzaro come atto di
annullamento con efficacia retroattiva, e non come revoca, perciò con effetti ex
nunc. Ciò in quanto, si afferma, la stessa denominazione di “revoca”, utilizzata
dall’ente locale, in base alla comune interpretazione, dottrinaria e
giurisprudenziale, presuppone il ritiro dell’atto per motivi di sopravvenuta
inopportunità, e con operatività irretroattiva, come si evince anche dalle
caratteristiche del provvedimento in questione.
Il motivo è infondato.
Come, infatti, ripetutamente
sostenuto dalla giurisprudenza di questo Consiglio, gli atti amministrativi
vanno interpretati non solo in base al tenore letterale, ma anche risalendo alla
effettiva volontà dell’amministrazione ed al potere concretamente esercitato,
cosicché occorre prescindere dal nomen iuris adottato ai fini dell’inquadramento
degli stessi all’interno delle tradizionali categorie dell’annullamento, che
opera per vizi di legittimità, con effetto ex tunc, e della revoca, in presenza
di vizi di merito, che opera ex nunc. Sul punto si è espressa di recente
anche l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, con la decisione 23 gennaio 2003,
n. 3/03, affermando che “l’atto amministrativo va qualificato per il suo
effettivo contenuto, per quanto effettivamente dispone, non già per la sola
qualificazione che l’autorità, nell’emanarlo, eventualmente ed espressamente gli
conferisca”. E a testimonianza dell’incertezza derivante dalla mera
terminologia utilizzata per etichettare l’atto, la giurisprudenza di questa
Sezione ha ribadito che il termine revoca si riferisce talora
all’annullamento ex nunc per fatti sopravvenuti, talora all’annullamento ex tunc,
salvi gli effetti irretrattabili, compiuto dalla stessa Autorità che aveva
emanato il provvedimento rivelatosi viziato, per ragioni già esistenti al tempo
del primo provvedimento, a nulla rilevando se l’illegittimità non sia stata
originariamente rilevata per colpa dell’amministrazione, ma essendo sufficiente
un interesse concreto all’autotutela (cfr., Cons. Stato, Sez. V, 22 gennaio
1999, n. 50).
Peraltro, con più specifico
riferimento al caso in esame si è, altresì, statuito che la distinzione tra
revoca d’ufficio di un atto amministrativo (eliminazione per ragioni di merito,
cioè di convenienza ed opportunità), ed annullamento d’ufficio (eliminazione
dell’atto per motivi di legittimità, e con efficacia ex tunc), sebbene
pacifica in dottrina ed in giurisprudenza, viene spesso trascurata nella pratica
amministrativa, per cui il termine revoca è frequentemente usato come sinonimo
di ritiro, e cioè di eliminazione dell’atto quali ne siano le ragioni, da parte
della stessa autorità emanante; pertanto, l’esatta portata del provvedimento
di eliminazione deve essere accertata caso per caso (cfr., Cons. Stato, 21
ottobre 1992, n. 1049). Al riguardo, ritiene il Collegio che il provvedimento
con cui il Comune di Catanzaro ha eliminato la delibera del C.C. n. 732 del 29
aprile 1975 va qualificato, appunto, come atto di ritiro, esercizio di ius
poenitendi, che può essere esercitato dalla amministrazione, per motivi di
legittimità od opportunità, in presenza di atti non ancora efficaci e non ancora
eseguiti, che, in quanto tali, non fanno nascere questioni attinenti a diritti
acquisiti o goduti. Nel caso di specie, l’insussistenza di tali diritti è
stata riconosciuta, in modo definitivo, con la decisione del Consiglio di Stato,
Sez. V, n. 399 dell’11 aprile 1996, che ha sancito la legittimità della delibera
di ritiro, mettendo in risalto, per l’appunto, la mancata esecuzione, da parte
del Comune, del proprio deliberato. Questa circostanza, unita alla
inequivocabile volontà dell’ente di non attribuire alcun effetto, fin
dall’origine, alla delibera oggetto del provvedimento di ritiro, non lascia
dubbi in ordine al potere concretamente esercitato dall’Amministrazione, nel
senso della “revoca” dell’atto con portata retroattiva.
Né per sostenere la natura
irretroattiva del provvedimento in questione possono trarsi elementi dalla
circostanza che il Comune di Catanzaro non si è attivato per ottenere la
restituzione delle somme pagate nel 1990. Infatti, dette erogazioni di denaro
non sono avvenute in conseguenza di una volontaria esecuzione della delibera di
aumento stipendiale, ma a causa dell’esecuzione coatta, subita dal Comune, di un
giudicato amministrativo a seguito dell’intervento di un Commissario ad acta.
2. Per quanto considerato, il ricorso in appello va rigettato.
3. Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare le spese tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione V) rigetta l’appello in
epigrafe.
Compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di
consiglio del 27.5.2003, con l'intervento dei sigg.ri
Emidio Frascione presidente,
Francesco D’Ottavi consigliere,
Claudio Marchitiello consigliere,
Aniello Cerreto consigliere,
Michele Corradino consigliere estensore,
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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