Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Sesta, n. 6208 dell'11 dicembre 2001
(L'esistenza giuridica di una deliberazione collegiale
è riconducibile alla sola manifestazione di volontà dell’organo,
indipendentemente dalla verbalizzazione della stessa; sono, infatti, due momenti
distinti la manifestazione di volontà, che costituisce il contenuto della deliberazione, e la verbalizzazione che riproduce
e documenta tale manifestazione
attestandone l’esistenza, ma che, sebbene necessaria, non è determinante per la
formazione della volontà dell’organo collegiale.
La sottoscrizione del verbale da parte del Presidente e del Segretario, prima
della sua approvazione, serve a far fede di quanto
deliberato nella seduta, la cui verbalizzazione, per
prassi normale, è
approvata nella seduta successiva. Tale approvazione garantisce che il
verbale, sottoscritto dal solo Presidente e dal Segretario, risponda esattamente
a quanto deliberato)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto da Z. A., B. M. R., Z. G., s.p.a. Z. G. S. G.,
in persona dell’amministratore unico Z. A., la s.n.c. F. Z., in persona
dell’amministratore unico Z. A., Z. M. V., titolari del capitale sociale de L’E.
compagnia italiana di assicurazioni s.p.a., nelle percentuali indicate in
ricorso, nonché i componenti del disciolto consiglio di amministrazione de L’E.:
Z. G., B. P., Z. A. e V. A., e i componenti del disciolto collegio sindacale
della stessa società: P. M. e L. P., rappresentati e difesi dall’avv. C. M.
Barone, presso il cui studio sono domiciliati in Roma, (....),
contro
il Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato, in persona del
Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
presso i cui uffici è per legge domiciliato in Roma, (....),
e nei confronti
del dott. R. G., quale (cessato) Commissario Straordinario de L’E. s.p.a., n.c.,
per l'annullamento
della sentenza n. 321 del 22 febbraio 1996 del Tribunale Amministrativo
Regionale per il Lazio, sez. III ter, resa inter partes.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero appellato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 23 ottobre 2001, relatore il Consigliere Giuseppe
Romeo, uditi, l’avv. Barone e l’avvocato dello Stato Polizzi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Con decreto del 7 luglio 1993, il Ministro dell’Industria, del Commercio e
dell’Artigianato ha disposto lo scioglimento degli organi amministrativi e
sindacali ordinari de L’E. – Compagnia italiana di assicurazioni s.p.a., con
sede in F., ai sensi dell’art. 7 della legge 12 agosto 1982 n. 576, come
sostituito dall’art. 2 della legge 9 gennaio 1991 n. 20, sulla premessa che:
- in data 10 febbraio 1993, l’ISVAP – Istituto per la Vigilanza sulle
assicurazioni private e di interesse collettivo – ha formulato, nei confronti
della predetta società, “contestazione di grave stato di irregolare
funzionamento ai sensi della vigente normativa ivi compreso l’art. 7 della legge
12 agosto 1982 n. n576, come sostituito dall’art. 2 della legge 9 gennaio 1991,
n. 20;
- in data 8 giugno 1993 (lettera prot. n. 315831), l’ISVAP ha comunicato che “il
consiglio di amministrazione dell’Istituto stesso ha deliberato di proporre al
Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato l’adozione a carico
della sopra indicata impresa del provvedimento” di cui al citato art. 7 L. n.
586/1982;
- in data 25 giugno 1993 (lettera prot. n. 31 5971), l’ISVAP ha comunicato che
“il consiglio di amministrazione dell’Istituto stesso, nella seduta del 24
giugno 1993, ha confermato la proposta dallo stesso consiglio nella seduta
dell’8 giugno 1993;
- le indicazioni e le motivazioni delle relazioni per la commissione consultiva
per le assicurazioni private, predisposte dall’ISVAP in data 4 e 25 giugno 1993,
“devono intendersi qui integralmente recepite”;
- è stato “sentito il parere espresso dalla commissione consultiva per le
assicurazioni private nella seduta del 30 giugno-1° luglio 1993”.
Sulla base di queste
premesse, viene espressa, nel decreto in esame, una valutazione conclusiva:
“Tenuto conto che, per la gravità delle irregolarità accertate e per il pesante
squilibrio della situazione gestionale della società, in primo luogo sotto il
profilo tecnico-finanziario, non appare possibile, a garanzia della massa degli
assicurati e dei terzi danneggiati, procrastinare ulteriormente l’adozione di
idonei provvedimenti”.
2.- Questo provvedimento è stato censurato dai ricorrenti innanzi al TAR Lazio
con una pluralità di motivi, che, per lo più, sono di ordine formale: mancata
comunicazione dell’avvio del procedimento sanzionatorio a tutti gli interessati;
la misura sanzionatoria adottata si fonda su fatti mai contestati; le presunte
irregolarità non erano sussistenti nel luglio 1993.
Con motivi aggiunti
(notificati il 4 febbraio 1994), sono state mosse censure (anch’esse di ordine
formale) nei confronti della deliberazione dell’ISVAP del 3 giugno 1993: omessa
osservanza di adempimenti necessari, quali la convocazione mediante atto scritto
con specificazione dell’ordine del giorno, e l’invio dell’avviso almeno otto
giorni prima della riunione; mancata messa a disposizione dei consiglieri della
documentazione relativa alle questioni all’ordine del giorno; sottoscrizione del
verbale dal presidente e dal segretario prima dell’approvazione, peraltro mai
avvenuta, sicché la deliberazione deve considerarsi inesistente; non vengono
indicate le ragioni dell’assenza di due consiglieri di amministrazione, né sono
riportati il contenuto, gli estremi della relazione ispettiva sottoposta
all’esame del consiglio, il riassunto della discussione e la specificazione
delle dichiarazioni di voto; la partecipazione alla seduta dell’ispettore
Angarini è illegittima; non è stato acquisito il parere della comitato
consultivo; la deliberazione è intrinsecamente incoerente e contraddittoria.
Nei confronti della
deliberazione del consiglio di amministrazione dell’ISVAP, assunta nella seduta
del 24 giugno 1993, vengono dedotti i seguenti motivi: la commissione consultiva
ha espresso il parere senza essere richiesta dal Ministro; la stessa ha
deliberato senza la presenza di tutti i commissari (n. 36); nel verbale del 30
giugno 1993, i partecipanti sono indicati con il solo cognome; è stata
dichiarata l’assenza ingiustificata di un numero imprecisato di commissari
effettivi non individuati; non c’è stata votazione e discussione.
A seguito di ulteriore
deposito di documenti, sono stati notificati altri motivi aggiunti, in data 19
dicembre 1994, nei confronti della deliberazione del consiglio di
amministrazione dell’ISVAP del 3 giugno 1993: l’atto di convocazione è privo di
data; l’avviso di convocazione è stato spedito per telegramma solo ad alcuni
consiglieri e ad un revisore, e la copia in atti è anch’essa priva di data
certa; ad altri consiglieri e revisori non risulta che sia stato spedito
l’avviso di convocazione; quand’anche questi avvisi fossero stati spediti, il
telegramma e e gli avvisi sarebbero illegittimi per violazione dell’art. 5 dello
Statuto dell’ISVAP; la convocazione è priva delle indicazioni delle ragioni di
urgenza (non è stato rispettato l’intervallo temporale di otto giorni); non è
stata fornita la documentazione ai consiglieri almeno tre giorni prima della
seduta; la deliberazione del 24 giugno 1993 è una pseudo delibera che non
ha approvato la deliberazione del 3 giugno 1993; l’atto di convocazione è privo
di data certa; l’avviso di convocazione, privo di data certa, non è stato
spedito a tutti i consiglieri e revisori; quand’anche fossero stati spediti il
28 maggio 1993, telegramma e avvisi sono illegittimi per contrasto con l’art. 5
dello Statuto ISVAP; mancano le ragioni di urgenza; non è stata fornita la
documentazione necessaria per deliberare; il verbale della riunione del 24
giugno 1993 è stato sottoscritto dal segretario e dal presidente prima
dell’approvazione; il parere della commissione consultiva del 30 giugno 1993 è
stato emesso in una seduta convocata dal direttore generale, in mancanza di
delega del Ministro; l’avviso di convocazione non ha indicazioni utili per
provare la regolarità della spedizione a tutti i destinatari; nessuna
convocazione è stata inviata ai residenti fuori Roma; con la deliberazione del
15 luglio 1993, il consiglio di amministrazione dell’ISVAP, privo di potere, non
poteva approvare gli atti intermedi, giacché la procedura di commissariamento si
era conclusa; in ogni caso, la tardiva approvazione non può sanare le
illegittimità pregresse; l’approvazione, quindi, della proposta del 3 giugno
1993 non c’è mai stata perché, nella seduta del 24 giungo 1993, il consiglio di
amministrazione rifiutò l’approvazione, pur dichiarando di rinviare; mancata
convocazione con atto scritto, con specificazione dell’ordine del giorno e con
rispetto degli otto giorni prima della riunione; i consiglieri non hanno avuto a
disposizione la documentazione relativa alle questioni all’ordine del giorno; il
verbale è stato sottoscritto dal presidente e dal segretario prima della
approvazione.
3.- Il TAR ha respinto il ricorso con l’appellata sentenza. Di questa, i
ricorrenti chiedono la riforma, “confutando le statuizioni dei primi giudici”
secondo un ordine espositivo che tende ad avvalorare la fondatezza dei motivi
aggiunti, con i quali sono state formulate numerose censure di ordine formale
(alcune, in verità, di chiaro segno formalistico), al fine di inficiare il
procedimento che ha condotto al contestato commissariamento.
Resiste l’Avvocatura generale
dello Stato, la quale sostiene l’infondatezza dell’appello e chiede anche la
cancellazione di una espressione (pag. 30 del ricorso), giudicata offensiva del
Presidente (genericamente menzionato).
4.- L’appello è infondato.
Prima di passare all’esame
delle sovrabbondanti (e ripetitive) censure, mosse nei confronti dell’impugnato
decreto di commissariamento, deve essere disattesa l’eccezione di difetto
(sopravvenuto) di giurisdizione, sollevata dai ricorrenti con la memoria del
12.10.2001.
Essa muove dalla
considerazione (fatta nel terzo motivo di ricorso di primo grado) che le
risultanze dei bilanci delle imprese assicurative possono essere messe in
discussione solo con l’intervento del giudice ordinario, e quindi “se e fino a
quando il g.o. non li abbia annullati, i bilanci delle società assicurative sono
integralmente vincolanti per tutti, e quindi anche per l’ISVAP ed il Ministero”.
Questa considerazione,
peraltro vera, non è in grado di influire negativamente sulla giurisdizione del
giudice amministrativo, vertendo il presente giudizio sulla legittimità di una
misura sanzionatoria (commissariamento), emessa dal Ministro nell’esercizio di
poteri, allo stesso normativamente assegnati, in relazione alle accertate
irregolarità, di cui è fatta menzione nel decreto impugnato. Le risultanze dei
bilanci della società non sono stati (né potevano essere) “messi in
discussione”, ma semmai assunte a indice sintomatico di una situazione che nel
suo complesso è risultata caratterizzata da “gravi irregolarità” e da un
“pesante squilibrio…gestionale..in primo luogo sotto il profilo
tecnico-finanziario”. Ciò, in un contesto normativo (art. 7 della legge n.
576/1982, come mod. dall’art. 2 della legge n. 20/1991) che giustifica
l’adozione di misure sanzionatorie da parte del Ministro dell’Industria “nei
casi di gravi irregolarità nell’amministrazione, di gravi violazioni delle norme
legali, regolamentari o statutarie, oppure di grave o persistente inosservanza
delle disposizioni impartite dalle autorità preposte alla vigilanza, tenuto
anche conto della situazione patrimoniale dell’impresa”. La “situazione
patrimoniale dell’impresa”, perciò, è uno degli elementi (di cui si dovrà tenere
“anche conto”, prima di disporre lo scioglimento degli organi amministrativi e
sindacali ordinari) che concorre a delineare il quadro di irregolarità in cui
versa la società, ma la sua valutazione, affidata all’apprezzamento
tecnico-discrezionale dell’ISVAP (il cui sindacato in sede giurisdizionale è
consentito solo per vistose incongruenze), non può essere assunta di per sé sola
a presupposto del commissariamento.
Questa considerazione
consente di non affrontare tutte le numerose problematiche, sottoposte all’esame
del Collegio, sulla effettiva consistenza della situazione patrimoniale della
società E., giacché il provvedimento impugnato risulta essere stato emesso –
come si è detto – per la “gravità delle irregolarità accertate e per il pesante
squilibrio della situazione gestionale della società”, senza che le risultanze
di bilancio siano state poste in discussione.
Non può invece – come voluto
dalla difesa erariale – accedersi alla richiesta di cancellazione di una
espressione del ricorso in appello, che alla stessa difesa è sembrata
irriguardosa nei confronti del Presidente dell’ISVAP (non nominativamente
indicato), perché si allude ad una vicenda giudiziaria in cui quest’ultimo è
rimasto coinvolto.
Non pare che tale allusione
(senz’altro inutile e poco elegante) integri gli estremi di un giudizio
offensivo nei confronti del Presidente dell’ISVAP, dal momento che la
stessa, più che altro, denuncia il sintomo di un particolare coinvolgimento
emotivo del difensore, che percorre tutto l’atto di appello, caratterizzato
da particolare asprezza anche nei confronti del primo giudice, più volte
tacciato di avere aderito supinamente alle tesi della difesa
erariale.
5.- Per confutare i motivi di appello, riproposti in forma strettamente
embricata con le argomentazioni del primo giudice, si seguirà l’ordine enunciato
in ricorso.
Gli appellanti preferiscono
rivolgere la propria attenzione, primariamente, ai vizi formali della
deliberazione del 3 giugno 1993 del consiglio di amministrazione dell’ISVAP di
proposta di scioglimento degli organi amministrativi e sindacali ordinari
de L’E., denunziati con i motivi aggiunti (notificati il 4 febbraio 1994 e
richiamati con gli ulteriori motivi aggiunti del 17/19 dicembre 1994).
La censura principale (e
anche dirimente) nei confronti di questa deliberazione è quella che ne sostiene
la inesistenza perché non sarebbe stato approvato il relativo verbale.
La tesi, espressa in ricorso,
secondo cui, in difetto di una verbalizzazione (“unico mezzo per consacrare la
deliberazione in forma scritta”), non esiste la determinazione volitiva
dell’organo, non convince, perché fa dipendere da un elemento formale
(certamente necessario, ma non determinante per la formazione della volontà
dell’organo collegiale) la esistenza giuridica di una deliberazione collegiale,
che è invece riconducibile alla sola manifestazione di volontà, attribuibile
all’organo (nella specie consiglio di amministrazione). I ricorrenti sembrano,
infatti, confondere due momenti, assegnando agli stessi, peraltro, la stessa
valenza: la manifestazione di volontà che costituisce il contenuto della
deliberazione, e la verbalizzazione che riproduce tale manifestazione,
attestandone l’esistenza.
Ma, il tentativo dei
ricorrenti di dimostrare l’inesistenza della proposta di
commissariamento è destinato all’insuccesso, perché, al di là delle opinioni che
si possono avere sulla “verbalizzazione”, quale requisito essenziale
dell’attività collegiale, la deliberazione del 3 giugno 1993 è stata approvata
nella seduta del 15 luglio 1993. Questa attesta in forma inequivocabile che,
nella seduta del 3 giugno 1993, si è formata la volontà del consiglio di
amministrazione dell’ISVAP di “proporre” il commissariamento. Tale volontà
propositiva non viene smentita dal verbale della successiva riunione del 24
giugno 1993, nel quale (punto 2.11) viene solamente deciso di rinviare la
verbalizzazione della precedente seduta del 3 giugno 1993, e non - come
erroneamente sostenuto – di rifiutare (sia pure implicitamente) l’approvazione
di quanto già deliberato.
Una volta definita la
sussistenza della predetta deliberazione del 3 giugno 1993, gli istanti
ipotizzano una serie di contestazioni sulle modalità con cui si è formata la
volontà del consiglio di amministrazione, le quali sarebbero in contrasto con
l’art. 5, ultimo comma, del D.M. 4 giugno 1983, di approvazione dello Statuto
dell’ISVAP.
La delibera viene sottoposta
ad una sorta di accanimento formale al fine di individuare una qualche
illegittimità, che possa condurre alla sua caducazione.
Si reitera in forma diversa
la censura, avanti definita negativamente, sostenendo che la citata
deliberazione del 3 giugno 1993 non poteva essere considerata giuridicamente
esistente, perché riprodotta in verbale non ancora approvato, anche se
indebitamente ed illecitamente sottoscritto dal presidente e dal segretario
(l’art. 5, ultimo comma, dello statuto così recita: “I processi verbali,
sottoscritti dal Presidente e dal segretario dopo la loro approvazione, sono
raccolti in ordine cronologico in un libro e conservati a cura del segretario”).
Ancora una volta si confonde l’attività di documentazione della volontà collegialmente espressa,
che
abbisogna come tale di essere consacrata in un documento, della cui veridicità
facciano fede i firmatari del documento stesso, con il contenuto della volontà
in esso documento racchiusa, vale a dire con la volontà di proporre il commissariamento de L’E., che è stata validamente posta a fondamento del
contestato decreto ministeriale.
Le ragioni (“impegni di
lavoro della segretaria”) addotte nella seduta del 24 giugno 1993 per “rinviare”
l’approvazione del verbale della seduta precedente (quella del 3 giugno 1993) –
deducono i ricorrenti - non sono credibili e denunciano che l’asserito
rinvio dell’approvazione non c’è stato.
In verità, non è facile
rispondere ad una censura che pretende di sindacare se le ragioni, espressamente
indicate in una deliberazione, per disporre il rinvio di approvazione di
un verbale, siano o no idonee ad assumere qualsiasi rilevanza giuridica.
Quello che si può affermare è che queste ragioni sono state effettivamente
espresse e che esse debbono essere interpretate per quello dicono, senza
possibilità che alle stesse si possa attribuire il significato che vogliono i
ricorrenti, vale a dire che in realtà le ragioni del rinvio celano la
volontà di non approvare il verbale della seduta precedente.
In ogni caso, senza aderire
alle equilibristiche deduzioni erariali (questo sostengono gli appellanti
che il primo giudice abbia fatto), è una realtà che il verbale del 3 giugno 1993
è stato approvato nella seduta del 15 luglio 1993, per cui ogni deduzione sulla
presunta volontà di non approvare il suddetto verbale nella seduta del 24 giugno
1993, è destinata a cadere.
Tale approvazione non può
considerarsi tardiva, come pretendono gli interessati (sarebbe
intervenuta dopo che era stato emanato il decreto di scioglimento di data 7
luglio 1993), in quanto il perfezionamento della procedura di commissariamento
non può precludere che venga posta in essere la fase di verbalizzazione
di una precedente volontà deliberativa, la cui formazione risulta implicitamente
anche dalla comunicazione del deliberato assunto nella seduta del 3 giugno 1993,
debitamente autorizzata dagli stessi consiglieri (il che smentisce ancora le
ulteriori deduzioni, con cui si sostiene che, in ogni caso, non si sarebbe
potuto approvare la proposta del 3 giugno 1993 e la conferma del
24 giugno 1993, da considerarsi inesistenti).
Conclusivamente, va affermato
in proposito che la deliberazione del 3 giugno 1993 esiste, dal momento che il
Consiglio di Amministrazione, in questa riunione, ha deliberato “all’unanimità
di proporre al Ministro” il commissariamento de L’E., “autorizza(ndo) altresì il
Presidente a trasmettere la presente delibera al Ministro……prima
dell’approvazione del verbale”. Nella seduta del 24 giugno 1993, non vi è stato
alcun “rifiuto” di approvazione del verbale della seduta precedente, giacché il
Consiglio di Amministrazione, dopo la precisazione del Presidente sul fatto che
il Consiglio stesso “si è già pronunciato sull’argomento (cioè sulla proposta di
commissariamento) e la relazione per la Commissione consultiva è stata già
trasmessa al Ministero Industria”, si è dichiarato “d’accordo” (punto 2.11 del
verbale). Il verbale della seduta del successivo 15 luglio 1993 dà atto al punto
1) della “lettura e approvazione dei verbali delle sedute precedenti”: 3 giugno,
24 giugno e 30 giugno 1993.
A questo punto, l’accanimento
formale dei ricorrenti raggiunge l’apice del formalismo, giacché
vengono riproposte le numerose censure (definite negativamente dal TAR: pag.
37-41 della sentenza impugnata) con le quali si lamenta che:
- il fax di convocazione è sprovvisto della specificazione della data e
dell’ora;
- la copia in atti dell’avviso di convocazione (“assertamente spedito per
telegramma”) ad alcuni consiglieri e a un revisore non consente di affermare né
la spedizione né la ricezione del telegramma;
- la mancata convocazione del vice direttore generale dell’ISVAP non può essere
giustificata con la sua posizione di servizio;
- in ogni caso, il telegramma e gli avvisi sarebbero illegittimi perché il
consiglio di amministrazione deve essere convocato, con atto scritto e con
specificazione dell’ordine del giorno, almeno 8 giorni (termine perentorio,
derogabile per ragioni di urgenza che devono essere indicate) prima di quello
previsto per la riunione (art. 5 dello statuto);
- non è possibile invocare alcuna sanatoria in proposito per la assenza di due
consiglieri di amministrazione nella predetta seduta del 3 giugno 1993;
- la circostanza che nessuno dei consiglieri abbia mosso rilievi in ordine a
queste irregolarità dimostra “il totale disinteresse dei consiglieri dell’ISVAP
per il delicato compito loro affidato”;
- la deliberazione del 3 giugno 1993 non riporta “gli estremi della relazione
ispettiva sottoposta all’esame” né le “specificazioni delle varie
dichiarazioni di voto”;
- è illegittima la partecipazione alla seduta dell’ispettore, funzionario
estensore della relazione.
Le censure hanno trovato
puntuale riscontro nella sentenza impugnata, e di questa motivazione deve essere
data conferma in questa sede.
Il Collegio non ritiene però
di esaminare in dettaglio le censure avanti indicate, anche alla luce delle
specifiche osservazioni formulate dagli appellanti, perché le stesse sono
inammissibili per carenza di interesse.
Gli appellanti, infatti, -
come correttamente accennato (pag. 28 del ricorso) dagli stessi, sia pure per
scongiurare la declaratoria di carenza di interesse – si dolgono della
violazione di norme che presidiano l’interesse dei consiglieri di
amministrazione a che le sedute, alle quali vengono chiamati a partecipare,
vengano convocate con modalità tali da garantire che gli stessi siano resi
edotti degli argomenti su cui dovranno deliberare (convocazione per iscritto,
specificazione dell’ordine del giorno, intervallo di otto giorni, derogabile per
l’urgenza manifestata, deposito della documentazione riguardante le materie
all’ordine del giorno almeno tre giorni prima della riunione, mancata
convocazione del vice direttore generale).
Orbene, “la circostanza” che
nessuno dei consiglieri, partecipanti alla seduta del 3 giugno 1993, abbia
sollevato dubbi sulla regolarità della convocazione, piuttosto che dimostrare il
loro supposto “disinteresse”, vale a “sanare” (ammesso che qualche irregolarità
vi sia stata) ogni possibile illegittimità.
Sulla partecipazione del
funzionario ispettore che ha redatto la relazione ispettiva (di cui inutilmente
si lamenta la mancanza degli “estremi costitutivi”, perché questa esiste, e
della stessa non viene contestata l’esistenza) nella seduta del 3 giugno 1993,
non occorre invocare particolari principi giurisprudenziali per
dimostrare che la stessa risponde ad un criterio elementare di buona
amministrazione, in quanto la partecipazione di un funzionario, che ha
particolare conoscenza della materia sulla quale il consiglio è chiamato a
deliberare, assicura che la decisione venga assunta con la consapevolezza che la
delicatezza del caso richiede.
6.- L’attenzione degli appellanti si rivolge ora al parere espresso dal comitato
consultivo, come da verbale del 28 maggio 1993, per dedurne l’illegittimità a
motivo della violazione dell’art. 3 dello Statuto.
Il primo giudice ha dato in
proposito una risposta, che non è sembrata persuasiva agli appellanti, al punto
da ricorrere in questa sede ad un ampliamento – come eccepito dalla avvocatura
dello Stato – della formulazione della iniziale censura.
La censura è stata epigrafata
(punto III/A, pag. 7, della sentenza impugnata) con la specificazione del suo
tenore, così riassunto: “Non è stato acquisito il parere del comitato
consultivo”.
Rispetto a questa sintesi
della censura, nulla viene detto nell’atto di appello, salvo contestare il
menzionato parere del comitato consultivo per ragioni del tutto diverse da
quelle espresse dal primo giudice per respingere la censura stessa
(l’acquisizione del parere “risulta per tabulas: esso è stato
regolarmente acquisito e formulato nella riunione del comitato dei dirigenti,
come da verbale del 28 maggio 2993”). Si sostiene, infatti, che l’ISVAP “non ha
costituito il comitato consultivo previsto dal ripetuto art. 3 né siffatto
comitato ha, quindi, adottato il parere da allegare al verbale di accertamento
ispettivo, sottoscritto il 15 dicembre 1992”. Per avvalorare questa
congettura si lamenta che i documenti prodotti dalla Avvocatura nel corso
del giudizio di primo grado (il 2 giugno 1994) – peraltro privi di qualsiasi
carisma di autenticità….- davano e danno l’impressione che il 27 (o il 28?)
maggio 1993 si sarebbe riunito un comitato di imprecisata e di imprecisabile
costituzione, composto da 12 o 13 dirigenti ISVAP “per esprimere il proprio
avviso sulla situazione de L’E.”.
Come eccepito dalla difesa
erariale, è inammissibile il profilo (del tutto nuovo) della censura, laddove si
lamenta la illegittima composizione del comitato consultivo, perché doveva far
parte di questo “il funzionario più elevato in grado tra quelli che hanno
eseguito l’ispezione”.
In ogni caso, la censura è
infondata, perché il verbale del 28 maggio 1993 attesta che il Comitato dei
Dirigenti (indicati nominativamente) si è riunito il giorno 27 maggio 1993, ai
sensi dell’art. 3 (che si assume violato) delle norme generali
sull’organizzazione e funzionamento dell’Istituto, “per esprimere il proprio
motivato parere in ordine alla proposta di adozione del provvedimento di cui
all’art. 7 della legge 576/1982..” e, “sulla base della relazione, corredata dei
relativi allegati, predisposta dalla V Sezione Ispettiva per il Consiglio di
Amministrazione dell’Istituto (all. n. 1), ha espresso, all’unanimità, parere
conforme alla proposta…”.
7.- Tornando di nuovo alla delibera del 3 giugno 1993, viene imputata a questa
dagli appellanti una vistosa contraddittorietà intrinseca: per un verso, si è
parlato di “un portafoglio spazzatura”, e, per l’altro, di “polizze costituenti
il portafoglio de L’E. (che) non contenevano e non contengono anomalie”.
Al riguardo, deve convenirsi
con il primo giudice (la cui argomentazione è parsa semplicistica agli
appellanti) che la regolarità di ciascuna polizza non ha nulla a che vedere con
il portafoglio, che – come precisato dalla avvocatura generale – è stato
qualificato spazzatura, mutuando un termine utilizzato nel gergo
finanziario per indicare contratti al alto rischio, di cui possono essere
vittime le stesse imprese assicuratrici.
8.- Sulle censure dedotte (violazione dell’art. 5 dello Statuto) nei confronti
della deliberazione del 24 giugno 1993 (pag. 36 del ricorso in appello), non è
il caso di ripetersi, salvo ulteriormente ribadire che, con questa
deliberazione, non è stata formulata alcuna proposta di commissariamento, dal
momento che quest’ultima era stata già formulata nella deliberazione del 3
giugno 1993, e che, comunque, la reiterazione delle censure di ordine
palesemente formalistico nei confronti di essa (irregolarità della
convocazione in tutti i profili avanti denunziati avverso la deliberazione del 3
giugno 1993), non può che subire la stessa sorte: inammissibilità di queste
censure per difetto di interesse, risultando la normativa, di cui si deduce la
violazione, essere posta a garanzia dei componenti l’organo, i quali non solo
non hanno eccepito alcunché in proposito, ma hanno deliberato all’unanimità con
una determinazione “il Consiglio è d’accordo” su quanto prospettato dal
Presidente. Il che non si presta ad alcun equivoco.
9.- Anche il parere della Commissione consultiva per le assicurazioni private
del 30 giugno 1993 non si sottrae ad una serie di censure che vanno dalla
“mancata spedizione dell’avviso di convocazione” alla composizione della stessa
“in adunanza plenaria” (34 più 4). Solo 30 membri avrebbero avuto l’avviso di
convocazione (fra i quali non figurava il Presidente), e, di questi, 27
avrebbero partecipato alla seduta.
A questo si aggiunge che:
- il parere non sarebbe stato richiesto dal Ministro;
- sarebbe mancato il quorum costitutivo;
- i partecipanti alla seduta sarebbero stati indicati con il solo cognome;
- non sarebbe stata dichiarata l’assenza ingiustificata di un numero imprecisato
di commissari effettivi non individuati;
- l’atto di convocazione sarebbe stato firmato dal Direttore generale;
- non sarebbe stato provato che l’atto di convocazione sia stato spedito a tutti
i legittimi destinatari, specie a quelli fuori Roma.
Le doglianze - alcune al
limite della congruenza (si censura l’omissione del nome di battesimo dei
partecipanti, e delle loro qualifiche, alla seduta, senza indicare un possibile
caso di omonimia, che invece si vuole debba essere accertato d’ufficio, e
senza contestare l’atto di nomina) - sono infondate.
Le argomentazioni del primo
giudice sono pienamente convincenti.
Anzitutto, occorre convenire
con la difesa erariale che per la prima volta viene sostenuto che il numero dei
componenti la Commissione consultiva è di 38, piuttosto che di 36 come rilevato
dal TAR sulla scorta di quanto dedotto in primo grado dai ricorrenti.
a. Il parere reso senza la
richiesta del Ministro è valido, perché la normativa prescrive che il
provvedimento di commissariamento non possa
essere emanato senza il prescritto parere;
b. sul quorum costitutivo che sarebbe mancato, va riaffermato che fanno
parte della Commissione consultiva almeno tre dirigenti dell’ISVAP, designati di
volta in volta dal Presidente, i quali partecipano con voto deliberativo. Circa
il preteso carattere di collegio perfetto della Commissione consultiva non può
aderirsi alla tesi degli appellanti, che desumono tale carattere dalla attività
svolta da quest’ultima (formulazione di giudizi di natura tecnica necessari ai
fini della emanazione del provvedimento sanzionatorio di commissariamento),
giacché non sussiste alcuna indicazione normativa in proposito, né alle “ben
individuate professionalità e competenze” dei componenti (tra l’altro, neppure
specificate) non può assegnarsi la valenza voluta dagli appellanti al fine di
individuare la natura di collegio perfetto, la cui qualificazione abbisogna di
precisi riscontri positivi a motivo delle conseguenze in tema di validità
delle deliberazioni assunte;
c. la sostituzione dei membri effettivi con i supplenti non richiede particolare
formalità, essendo tale sostituzione implicitamente prevista con l’atto di
nomina, per cui nessuna giustificazione dell’assenza doveva essere fornita. La
nomina dei supplenti integra la possibilità automatica che questi vengano
chiamati a supplire gli effettivi. Non pare, quindi, pertinente la
considerazione – pag. 56 – che il primo giudice abbia deciso senza acquisire
l’atto di nomina;
d. non sussiste la dedotta incompatibilità di alcuni componenti (autore della
relazione e proponente il commissariamento, nonché segretaria dell’ISVAP nella
seduta del 3 giugno 1993) la commissione consultiva, perché la presenza di
questi ha garantito una più approfondita conoscenza dell’argomento su cui quest’ultima
era chiamata ad esprimere il parere;
e. il verbale dà atto che il Presidente ha illustrato “la relazione predisposta
dall’ISVAP, nonché la successiva integrazione, entrambe distribuite a tutti i
componenti”, e che il parere favorevole alla “proposta formulata dall’ISVAP di
scioglimento..” è stato espresso da tutti, con l’astensione di un componente,
per cui non è dato capire quale tipo di motivazione avrebbe dovuto contenere il
verbale oppure di quale discussione doveva dare atto;
f. la convocazione della commissione è stata fatta a tutti i componenti della
commissione, e il direttore generale ha firmato “d’ordine del Ministro” solo lo
spostamento di orario dalle 9 del 30 giugno 1993 alle ore 15.30 dello stesso
giorno, per cui anche in questa ipotesi non è dato intravedere di quale
illegittimità sia affetta la convocazione, né tantomeno quale sia l’interesse a
dedurre una tale illegittimità, dal momento che la riunione si è tenuta
regolarmente nella data e nell’ora previste.
10.- Anche la deliberazione del 15 luglio 1993 non è stata risparmiata da
un’altra serie di censure, marcatamente formalistiche e defatiganti, alle quali
si può sinteticamente rispondere nel modo che segue:
- con la deliberazione del 15 luglio 1993, diversamente da quanto sostenuto,
l’ISVAP ha solo approvato il verbale delle riunioni del 3 giugno, del 24
giugno e del 30 giugno 1993, dopo lettura, per cui non è stata posta in
essere alcuna fase deliberativa, ma solo definita una formalità necessaria, che
– come avanti detto - non era stato possibile attuare nella seduta del 24 giugno
1993, successiva a quella del 3 giugno 1993, nella quale è stata deliberata la
proposta di commissariamento;
- correttamente il Presidente e il Segretario hanno sottoscritto il verbale
prima dell’approvazione, perché questa sottoscrizione serve a far fede di quanto
è stato deliberato nella seduta, la cui verbalizzazione sarà – come è
prassi normale, non smentita neppure dall’invocato art. 5 dello Statuto –
approvata nella seduta successiva. Questa approvazione garantisce che il
verbale, sottoscritto dal solo Presidente e dal Segretario, risponda esattamente
a quanto è stato deliberato;
- gli appellanti hanno inutilmente reiterato le censure (avanti definite
inammissibili per mancanza di interesse) con le quali, anche con riferimento
alla deliberazione del 15 luglio 1993, viene lamentata la violazione della
normativa statutaria: convocazione mediante atto scritto; specificazione
dell’ordine del giorno; invio dell’avviso almeno otto giorni prima della
riunione, messa a disposizione dei consiglieri della documentazione non più
tardi del terzo giorno libero prima della riunione.
11.- A questo punto si è giunti solo a pagina 62 dell’atto di appello. Le
restanti 60 pagine sono dedicate a confutare la risposta (negativa) del primo
giudice ai quattro motivi dell’originario ricorso.
Anche questi quattro motivi
sono infondati.
Con il primo motivo si
ripropone la violazione degli articoli 7-10 della L. n. 241/1990 per omessa
comunicazione dell’avvio del procedimento sanzionatorio di scioglimento degli
organi amministrativi e sindacali de L’E. a tutti gli amministratori, a tutti i
sindaci, e anche a tutti i soci della compagnia.
Gli appellanti sono talmente
persuasi della fondatezza della censura che imputano al TAR di aver “trasformato
le deduzioni (riprodotte in appello) nella approssimativa e bizzarra
«ricostruzione», nella omessa indicazione di qualsiasi avvio del procedimento
sanzionatorio”.
Sennonché, devesi ribadire
l’infondatezza della censura, dal momento che – come esattamente chiarito dal
TAR – la nota dell’ISVAP del 10 febbraio 1993 di contestazione degli addebiti ha
pienamente assolto all’obbligo di dare notizia del procedimento sanzionatorio,
del cui inizio si dà espressamente atto nella parte conclusiva della nota
stessa, laddove si specifica che “la mancata adozione, nei termini
rispettivamente assegnati, di tutti i provvedimenti indicati ovvero la
inidoneità degli stessi ad eliminare i fatti contestati, determinerà la proposta
da parte di questo Istituto delle misure sanzionatorie previste dalla vigente
normativa”, vale a dire del commissariamento ex art. 7 della legge 576/1982, come
sostituito dall’art. 2 della L. n. 20 del 1991.
Quanto al fatto che la
predetta nota dovesse essere indirizzata a tutti gli amministratori, i sindaci,
e i soci, è sufficiente osservare che la previsione di cui all’art. 7 citato
indica che la contestazione degli addebiti debba essere fatta ai soli legali
rappresentanti. D’altra parte, come esattamente osservato dalla difesa erariale,
la convocazione della assemblea imposta dall’ISVAP era idonea a garantire la
piena conoscenza della contestazione degli addebiti da parte di tutti i soggetti
interessati. In questa situazione, la pretesa di avere un ulteriore avviso di
procedimento sanzionatorio appare volta ad ottenere una duplicazione di un
avviso in relazione ad un procedimento che è unico, seppure distinto in due
fasi: contestazione degli addebiti e sanzione.
12.- Con il secondo motivo di ricorso si lamenta la violazione dell’art. 7 n. 2
della legge n. 576/1982 (come sostituito dall’art. 2 della legge n. 20/1991), in
quanto l’ISVAP non avrebbe contestato gli addebiti. Un mero raffronto “della
portata della nota ISVAP 10 febbraio 1993 con quella delle successive relazioni
del 4 e del 25 giugno 1993” dimostra che, con queste ultime sono state
“prospettate irregolarità e/o inadempienze” degli amministratori de L’E., di cui
non è traccia nella predetta nota del 10 febbraio 1993. In ogni caso tutti gli
addebiti, secondo gli appellanti, devono essere contestati al presidente e
all’amministratore delegato, essendo la rappresentanza legale de L’E. “di
pertinenza disgiunta del presidente e dell’amministratore delegato” (art. 16
statuto).
Il TAR – sulla base della
puntuale difesa erariale – ha analizzato “le circostanze invocate dai
ricorrenti”: rapporti tra azionisti; indebolimento progressivo della struttura
finanziaria; generalizzata inesistenza di documenti atti a fornire certezza
della data di sottoscrizione da parte dell’avente diritto; società di revisione
KPMG PEAT; segnalazione alla Polizia Tributaria della Guardia di Finanza;
riunioni presso l’ISVAP con i rappresentanti de L’E. per il potenziamento della
rete liquidativa; accertamento diretto da parte dell’ISVAP nel corso di
verifiche ispettive presso l’impresa delle disfunzioni del servizio liquidazione
sinistri; omessa contestazione da parte dell’Istituto per la gestione 9
ottobre/31 dicembre 1992.
La risposta conclusiva del
TAR - “nessun nuovo addebito è stato formulato all’impresa con le censurate
relazioni del 4 e 25 giugno 1993, essendosi riassunte in esse tutte le
contestazioni già effettuate con la più volte richiamata nota ISVAP del 10
febbraio 1993” – non ha convinto gli appellanti, che, attraverso il riesame,
altrettanto preciso e puntuale, delle voci avanti richiamate, insistono nel
sostenere che “l’ISVAP, nelle relazioni del 4 e del 25 giugno 1993, aveva ed ha
contestato molteplici nuovi addebiti”.
Per dichiarare l’infondatezza
della censura non occorre procedere ad un ulteriore esame delle menzionate
“circostanze” per verificare se le stesse integrino o no nuovi e diversi
addebiti rispetto a quelli contestati con la nota ISVAP del 10 febbraio 1993.
Il problema non è quello di
verificare se vi siano state nuove contestazioni dopo quelle fatte con la nota
del 10 febbraio 1993, ma di accertare se quelle di cui a quest’ultima fossero o
no idonee a giustificare, una volta decorso inutilmente il termine per rimuovere
le irregolarità accertate, la sanzione del commissariamento.
Siccome, le contestazioni
iniziali sono di per sé sufficienti a legittimare l’impugnata sanzione, diventa
irrilevante, ai fini della sua legittimità, la verifica voluta dagli appellanti.
Quanto alla lamentata omessa
contestazione degli addebiti “anche” al Presidente della società, i ricorrenti
pretendono che le norme civilistiche sulla legale rappresentanza della società
(che può essere conferita, come nella specie, a più soggetti) debbano, senza
individuare un fondamento normativo in proposito, prevalere sulla normativa
pubblicistica, sottesa a garantire l’interesse partecipativo al procedimento, il
quale interesse non può certo condurre ad un aggravamento del procedimento
stesso a carico dell’Amministrazione per il mero fatto che esso si svolge nei
confronti di una persona giuridica.
13.- Con il terzo motivo, anch’esso infondato, si deduce che il Ministro ha
emanato il decreto di scioglimento sulla base di ”deduzioni illegittime e non
più attuali, perché riferite a situazioni pregresse, ormai superate alla data di
adozione” del decreto medesimo. Inoltre, gli appellanti hanno denunciato il
consolidamento dei bilanci societari relativi agli anni 1991 e 1992, in quanto
questi non erano stati impugnati nelle forme e nei modi previsti dalla legge
dall’unico organo a ciò deputato, cioè dalla CONSOB. Infine, il Ministro non
avrebbe tenuto conto della situazione patrimoniale della società, la cui
rilevanza sarebbe stata di per sé preclusiva del disposto commissariamento.
Le suddette doglianze sono
tuttavia smentite di fatto, poiché risulta per tabulas che le gravi
irregolarità contestate sussistevano ancora all’epoca del provvedimento
impugnato, e che, contrariamente a quanto dedotto, risulta che la società non ha
provveduto a regolarizzare tutte le situazioni che hanno giustificato i rilievi
dell’ISVAP, con specifico riferimento alle aree premi e sinistri costituenti il
punto critico della gestione. Per quant’altro, non può che ribadirsi il giudizio
di sostanziale inconferenza della doglianza formulata con riguardo alla pretesa
incontestabilità delle risultanze di bilancio per effetto della mancata
impugnazione da parte della CONSOB, la natura dei cui interventi ha finalità
radicalmente diverse da quelle corrispondenti alla causa tipica delle funzioni
esercitate dall’ISVAP. Ma, quel che soprattutto preme rilevare è il fatto che il
riferimento ai bilanci, nel procedimento in esame, è stato fatto quale indice
sintomatico della complessiva situazione presupposta al commissariamento della
società, nel contesto della quale il profilo economico e quello patrimoniale
rappresentano soltanto alcuni degli aspetti considerati. In questo senso, deve
convenirsi con il primo giudice che, affrontando il tema della oblazione,
ha rilevato che essa ha avuto “riguardo a profili del tutto marginali, di cui
non si è tenuto conto ai fini del commissariamento”.
Non può, infine, essere
accettata l’argomentazione degli appellanti secondo cui sarebbero inattendibili
i rilievi del Commissario straordinario (che confermano le irregolarità
riscontrate dall’ISVAP prima di procedere al commissariamento), perché
“provenienti da parte in causa, preoccupata di assicurarsi, con la prosecuzione
dell’incarico, la percezione di un rilevante emolumento”.
I fatti, purtroppo, hanno
dimostrato che le irregolarità sussistevano, tant’è che la società, nonostante
sia stata restituita alla gestione ordinaria dopo un anno, è stata sottoposta a
liquidazione coatta amministrativa nel luglio 1997, e che, con sentenza n. 115
del 26 gennaio 2001 del Tribunale di Roma, sez. fallimentare, è stato dichiarato
il suo stato di insolvenza.
14.- Con l’ultimo motivo di ricorso, gli istanti denunciano ancora una volta
(ampliando i contenuti del precedente motivo) la sfasatura temporale tra
contestazione di addebiti e irrogazione della sanzione. Quest’ultima sarebbe
intervenuta in relazione a una situazione precedentemente accertata, e comunque
superata dalla realtà.
Deve convenirsi con il
giudice di primo grado che, al fine di valutare se il commissariamento sia stato
disposto in relazione ad una situazione di fatto non più esistente al momento
dell’adozione del relativo decreto, ha ritenuto (molto opportunamente) di fare
riferimento alla relazione del commissario straordinario del 23 agosto 1993,
laddove emerge che le disfunzioni, addebiti e carenze riscontrati
dall’ISVAP non sono stati rimossi; ”inoltre il dissesto societario della
Compagnia emerge dalla prima relazione trimestrale redatta dal commissario
medesimo il 7 ottobre 1993..”.
Il TAR ha comunque analizzato
diverse circostanze, dando una risposta convincente: con la lettera dell’8
aprile 1993 a firma del Presidente e dell’amministratore delegato, e
controfirmata dal presidente del Collegio sindacale, e con le ulteriori note del
22 e 27 aprile 1993 (firmate, la prima, dal direttore generale, e la seconda
dall’amministratore delegato) si condivide “il merito delle contestazioni
dell’Istituto sotto il profilo organizzativo e amministrativo-contabile sia
delle carenze delle riserve sinistri imputate nel bilancio d’esercizio 1991” e
delle altre rettifiche alle voci patrimoniali; in data 13 aprile 1994, il
commissario ha trasmesso un elenco di agenzie chiuse nel periodo di
amministrazione straordinaria; il mancato abbinamento di premi incassati con i
corrispondenti titoli emessi (c.d. "sospesi”) risulta dalla relazione del
consiglio di amministrazione (allegata al bilancio di esercizio 1992, con
riferimento al 30 aprile 1993); anche ammesso che tutte le polizze sarebbero
state messe in regola, il termine di 45 giorni prescritto dall’ISVAP per
l’eliminazione dei fatti contestati era già scaduto al momento in cui fu
presentata la relazione del consiglio di amministrazione; l’ipoteca di £ 7.500
milioni è stata cancellata solo in data 9 marzo 1993; il conflitto di interessi
relativamente alla acquisizione immobiliare in Isola Liri, effettuata nel
settembre 1992 da L’E., è stata implicitamente ammessa dalla società con lettera
dell’8 aprile 1993; relativamente all’esistenza dei vincoli sui titoli, l’ISVAP
si è limitato a prenderne atto; nel bilancio 1992, sono stati esposti crediti
verso assicurati per una cifra pari al 20,38% dei premi emessi nello stesso anno
e crediti verso agenti per una cifra pari al 10,9 % dei premi stessi (questi
valori denotano un grave squilibrio tecnico se confrontati con i rapporti di
mercato che si attestano rispettivamente al 12 % ed all’8,5%); “(sul)l’abnorme e
incontrollato sviluppo produttivo della società nel comparto auto” (anche se
“l’incremento dei premi emessi nel 1993 è risultato pari al 27,5% del 141,5%
relativo all’analogo periodo del 1992”), la produzione dei premi r.c. auto (in
valori assoluti) è ulteriormente aumentata nel primo quadrimestre del 1993
passando da £ 25.177 milioni a £ 32.102 milioni; la relazione ISVAP del 25
giugno 1995 smentisce i rilievi sull’organizzazione operativa, sulla
documentazione di polizza, sulle strutture ispettive; gli “incassi sospesi”
ammontavano a £ 23.486 milioni nell’ottobre 1992, e alla data del 15 marzo 1993
a £. 14.000 milioni; la deficienza della riserva sinistri r.c. auto, contestata
dall’Istituto con riferimento al bilancio dell’esercizio 1991 per £ 8.000
milioni, è stata accettata nella più volte citata lettera dell’8 aprile 1993;
per quanto concerne l’ulteriore insufficienza (£ 9.000 milioni) rilevata con
riferimento all’esercizio 1992, la circostanza che l’attuario revisore avesse
certificato la congruità delle riserve sinistri 1992 non poteva precludere una
diversa valutazione da parte dell’ISVAP stesso nell’esercizio dei suoi poteri di
controllo; il margine di solvibilità del fabbisogno è stato calcolato
considerando sia i fattori negativi per l’impresa (la ripetuta insufficienza
delle riserve sinistri) sia i fattori positivi (gli interventi effettuati sul
capitale), senza che emerga alcuna “contorsione contabile”; non sussiste la
“falsità” del riferimento ISVAP alla perdita dell’esercizio 1992 per £ 17.234
milioni, perché si tratta del risultato di esercizio esposto dalla stessa
impresa nella situazione economico patrimoniale al 31.12.1992 trasmessa
all’Istituto e sulla cui base l’assemblea straordinaria dei soci de L’E. del 26
marzo 1993 ha deliberato le operazioni di abbattimento e di ricostituzione del
capitale sociale; i numerosi reclami pervenuti all’ISVAP (361 nel solo periodo
gennaio-giugno 1993, a fronte dei 441 dell’intero anno 1992) giustificano
l’addebito mosso sul ritardo nella liquidazione e nel pagamento sinistri (vedi
anche le risultanze delle verifiche ispettive effettuate in data 15 dicembre
1992).
Conclusivamente, il primo
giudice ha rilevato che l’infondatezza dei motivi dedotti nell’atto introduttivo
emerge dal confronto fra la nota di contestazione dell’ISVAP e la relazione
dello stesso Istituto per la Commissione consultiva e delle assicurazioni
private con le generiche controdeduzioni espresse dalla società nelle note
dell’8 aprile e del 14 giugno 1993.
Il TAR non ha ritenuto di
dover approfondire “alcune delle numerosissime e particolareggiate censure
dedotte”, perché “gli addebiti oggetto delle doglianze sin qui esaminate e
disattese sono ampiamente sufficienti a giustificare l’adozione dell’impugnato
provvedimento di scioglimento degli organi della società e di commissariamento
della medesima”. Ciò è parso al primo giudice ragionevole, in quanto, con la
nota del 10 febbraio 1993, l’ISVAP aveva, tra l’altro, chiesto alla società di
“documentare di aver posto in essere i provvedimenti atti a garantire un sistema
di procedure contabili-amministrative e di controllo interno affidabili e
comunque idonee ad eliminare le gravissime disfunzioni ed irregolarità di
gestione riscontrate e di aver accertato, in via sostanzialmente definitiva,
anche presso le strutture periferiche, la reale situazione aziendale, con
specifico riferimento alle aree premi e sinistri”. Non avendo L’E. adempiuto a
tale prescrizione, il gravame potrebbe essere considerato addirittura
inammissibile.
Gli appellanti non sono
convinti di questa conclusione, e ribadiscono che “le statuizioni del TAR sono
radicalmente illegittime ed errate”. Le contestazioni mosse a L’E. concernono
l’esercizio 1991 e la situazione fotografata è quella del 9 ottobre 1992,
data di conclusione della visita ispettiva. Il commissariamento è stato invece
disposto nel luglio 1993, cioè a distanza di quasi un anno dalle verifiche
eseguite, quando “non esisteva più nulla di quanto prospettato dall’ISVAP e
aprioristicamente recepito dal Ministro”.
Premessa questa
considerazione, gli istanti confutano tutte le specifiche statuizioni con
ricchezza di argomentazioni, volte a dimostrare che la sanzione irrogata
(“gravissima e dagli effetti devastanti”) sarebbe “priva di riscontro nella
realtà”.
La contrapposizione tra le
argomentazioni degli interessati e quelle della difesa erariale (fatte proprie
dal TAR) è sul punto radicale: la società non avrebbe mai ammesso e/o recepito
le contestazioni mosse dall’ISVAP al bilancio 1991 (il bilancio è divenuto
definitivo e non è stato impugnato); il termine “dissesto”, utilizzato dal
commissario è semplicemente “provocatorio”; le polizze sospese (“su un totale di
250.000.000 documenti r.c. auto”) risalenti al 1991 erano appena due, per £
610.222, mentre quelle afferenti il 1992 ammontavano appena a 348 per £
83.680.403; al 9 marzo 1993, l’ipoteca di 7.500 milioni è estinta; il conflitto
di interessi non sussiste, né è stato ammesso; la deduzione, fra gli addebiti
mossi a L’E., dell’esistenza dei ripetuti vincoli era ed è in primo luogo
incomprensibile (la situazione prospettata non è riconducibile a
“irregolarità”), e inoltre uno dei vincoli (sequestro conservativo di £
700.000.000) è una misura cautelare, subordinata all’esito del giudizio, mentre
per i residui 200.000.000, trattasi garanzie prestate da l’E. all’UCI; le
situazioni creditorie non hanno nulla a che vedere con le irregolarità ex art. 7
citato, e il richiamo ai valori medi di mercato è inattendibile; sull’abnorme
e incontrollato sviluppo produttivo del settore auto della società nel comparto
auto è stato dimostrato che già in data 15 giugno 1993 questo sviluppo era
stato bloccato, tant’è che l’ISVAP, nella relazione del 25 giugno 1995,
non parla più di percentuali, ma di entità delle cifre; in ogni caso, questo
addebito dimostra la preconcetta avversione dell’ISVAP nei confronti de L’E.; i
rilievi dell’ISVAP sulla organizzazione operativa sono inidonei ad integrare gli
estremi degli addebiti apprezzabili ai sensi del vigente art. 7 L. n. 576/1982,
perché generici, indeterminati e disancorati dalla individuazione del parametro
normativo e/o regolamentare in ipotesi disatteso; infatti, la documentazione
relativa ai fascicoli dei sinistri era stata completamente riordinata al 1°
gennaio 1993; la presunta mancanza di strutture ispettive è stata superata dalla
realtà (ved. nota di comunicazione del 15 giugno 1993 di avvenuta ispezione di
18 agenzie e di revoca di quelle indicate nel foglio allegato, con la
specificazione di aver posto in essere una struttura ispettiva ad hoc);
la relazione del 25 giugno 1993 dell’ISVAP, per contro, minimizza la
significatività dei controlli eseguiti; sugli “incassi sospesi”, il TAR “aveva
ed ha dato i numeri”: al 31.12.1992 risultavano incassi sospesi per £
9.389.291.651 e non per 23.486.000.000; al maggio 1993, i sospesi erano scesi a
£ 4.856.153.770, vale a dire ad una percentuale fisiologica del 4,5% in
relazione al monte complessivo degli incassi; sulle riserve, il TAR ha
creato un polverone in danno de L’E. “trattando la riserva sinistri
separatamente dalle riserve tecniche”: la riserva sinistri è, infatti,
una delle componenti delle riserve tecniche, per cui nessuna delle molteplici e
contraddittorie cifre (illecitamente create dall’ISVAP e illegittimamente
recepite dal TAR) trovava e trova riscontro nella realtà; essendo stato esposto
in bilancio l’ammontare delle riserve tecniche al 31.12.1992, nessuna deficienza
minimale poteva prospettarsi in relazione ad esse; è incontestabile che
l’ammontare del margine di solvibilità appostato nel bilancio divenuto
definitivo per difetto di impugnazione, ha fatto registrare al 30 giugno 1993
una eccedenza di £ 3.454.224.955; per questo, i riferimenti del TAR alla perdita
di £ 17.234 milioni al 31 dicembre 1992 e alla deficienza di £ 9.000 milioni
della riserva sinistri, erano e sono superati, e smentiti dal definitivo
bilancio 31.12.1992; d’altra parte, la determinazione delle riserve tecniche da
parte dell’attuario non può essere considerata del tutto irrilevante a vantaggio
di un potere dell’ISVAP di rideterminare autoritativamente le ridette riserve,
non previsto da alcuna disposizione di legge; L’E. ha confutato con la nota del
15 giugno 1993 la contestazione dei presunti ritardi nella liquidazione dei
sinistri, osservando che dal 1° gennaio 1993, questi erano cessati; in
definitiva, alla data di scioglimento dei suoi organi ordinari, L’E.:
- aveva azzerato le perdite di esercizio al 31.12.1992 per £ 17.274 milioni;
- disponeva di ampia copertura di riserve tecniche;
- aveva adeguato e congruo margine di solvibilità;
- era titolare di un patrimonio immobiliare, libero da pesi e/o vincoli di
valore notevolmente superiore a quello di £ 47.409 indicato in bilancio;
- contava su una liquidità di circa £ 100.000.000.000;
- pagava regolarmente i fornitori, dipendenti e enti previdenziali;
- aveva incrementato di 17 unità il numero dei propri dipendenti;
- aveva una gestione rispettosa delle norme vigenti e conforme agli ordinari
criteri amministrativi.
Conclusivamente, gli
appellanti lamentano che il TAR abbia adombrato una inammissibilità del gravame,
e si sia astenuto dall’esaminare “alcune delle numerosissime e particolareggiate
censure dedotte nel ricorso”, chiedendosi “quante, quali?”. Tale pretermissione,
secondo gli istanti, dovrebbe di per sé condurre all’annullamento della sentenza
impugnata. In ogni caso, le richieste formulate dall’ISVAP nella nota 10.2.1993
sono state puntualmente evase da L’E., anche se l’ISVAP ha considerato
insoddisfacenti i riscontri. Il diverso avviso del TAR relativamente alla
pretesa mancata adozione di “un sistema di procedure contabili amministrative e
di controllo interno”, alle asserite “disfunzioni ed irregolarità di gestione
anche presso le strutture periferiche” ed alle presunte carenze aziendali
relative alle “aree premi e sinistri”, “era ed è illegittimo ed errato e,
quindi, eliminabile attraverso l’invocato annullamento”.
La precisa e puntuale
confutazione della presenza di alcuni degli “indici rivelatori” delle gravi
“irregolarità accertate” e del “pesante squilibrio della situazione gestionale
della società”, avvalorati dal TAR con la sentenza impugnata, non giova agli
appellanti, i quali – è bene ribadirlo – contestano con il motivo in esame che
il decreto di commissariamento sia stato emesso quando ormai la situazione era
stata normalizzata.
La censura non può essere
risolta alla stregua di una valutazione di posizioni radicalmente contrapposte,
verificando, in ipotesi, se la cancellazione dell’ipoteca di £ 7.500 milioni
fosse estinta o meno alla data del 9 marzo 1993, vale a dire prima della
scadenza di 45 giorni assegnato dall’ISVAP a L’E. con la nota di contestazione
degli addebiti del 10 febbraio 1993 (ovviamente la circostanza è contestata
dalla difesa erariale – pag. 50 della memoria – dove si sostiene che “la prova
documentale della avvenuta cancellazione non è stata mai trasmessa
all’Istituto”), ovvero se il patrimonio de L’E. fosse o meno “di valore reale
superiore a quello indicato in bilancio”.
Sul piano dei fatti, la
permanenza della situazione (che ha giustificato il commissariamento) alla data
di emanazione del decreto ministeriale impugnato è confermata in modo
inoppugnabile dalla “informativa trasmessa all’ISVAP in data 23 agosto 1993 dal
commissario straordinario”, nella quale sono evidenziati – si legge nella
sentenza impugnata – “fatti e circostanze che smentiscono l’asserita rimozione
di disfunzioni”.
In maniera troppo
“sbrigativa”, gli appellanti considerano inattendibile questa “informativa”,
come la successiva del 13 aprile 1994 (dove si dà atto della chiusura di agenzie
“per gravi fatti di gestione”), a motivo dell’interesse del Commissario
quale “parte in causa” e del fatto che “i giudizi e le valutazione espressi
(sono) successivi all’epoca considerata nel provvedimento sanzionatorio”.
Il Commissario è, infatti, un
organo pubblico, nominato a garanzia della massa degli assicurati e dei terzi
danneggiati, e le “valutazioni e i giudizi” (certamente di data successiva alla
data di emanazione del decreto impugnato) non possono che riferirsi a un periodo
precedente, non apparendo verosimile la diversa ipotesi che “disfunzioni,
carenze, omissioni” siano state rilevate nel periodo che va dal 7 luglio 1993 al
23 agosto 1993 (data dell’informativa).
Su un diverso piano (più
strettamente giuridico), si deve rilevare che gli appellanti contestano il
merito dell’intera vicenda, sostituendo le proprie valutazioni a quelle
dell’Istituto, deputato alla vigilanza sulle imprese assicurative. Il che non è
consentito in un giudizio di legittimità.
E’, infatti, sufficiente
leggere la nota de L’E. del 14 giugno 1993 di risposta al “fax del 2.6.1993 a
firma del Presidente di codesto Istituto” (immediatamente anteriore
all’emanazione del decreto di commissariamento) per rilevare che la società non
condivide la valutazione tecnica espressa da quest’ultimo. L’Istituto aveva,
infatti, rilevato che le “spiegazioni in ordine alle gravissime irregolarità e
violazioni di legge accertate dall’Istituto, essendosi limitata (la società) a
trasmettere generiche osservazioni, (erano) in larga parte insufficienti…”, e, a
seguito della menzionata nota del 14 giugno 1993 della società, l’Istituto, con
la esauriente relazione per la Commissione Consultiva per le Assicurazioni
Private del 25 giugno 1993, formula precise osservazioni sulle deduzioni della
ricorrente. Questa aveva sostenuto che “la situazione della società non rispond(e)
più a quanto rilevato nel periodo dianzi indicato (dopo la conclusione
dell’ispezione in data 9 ottobre 1992), e, pertanto, l’affermazione della
persistenza al 2 giugno 1993 (data della anzidetta comunicazione via fax) degli
inadempimenti e delle irregolarità di cui alle prime due pagine della medesima
comunicazione, non sembra sostenibile”.
Non interessa riprendere per
intero i contenuti della relazione del 25 giugno 1993, ma solo alcune
significative valutazioni, in essa contenute, al fine di evidenziare che la
società sia con la predetta nota del 14 giugno 1993 sia con l’odierno gravame
pretende di opporre la propria valutazione a quelle tecnicamente espresse
dall’Istituto. Si contesta, infatti, che l’Istituto:
- abbia valutato i dati (forniti dalla stessa società per dimostrare la
drastica riduzione nel 1993 dell’asserito incontrollato sviluppo
produttivo del comparto auto) in modo diverso, affermando che “lo squilibrio
innanzitutto tecnico nella composizione del portafoglio…non è stato modificato”;
- abbia ritenuto privo di significato l’aumento di 17 unità di personale, di cui
non è stata indicata la qualificazione professionale, in relazione alle
“rilevanti disfunzioni organizzative e strutturali accertate dall’Istituto”
nelle “aree (ufficio CED; procedure amministrativo-contabili; servizio
commerciale; servizi liquidazioni danni) che richiedono personale qualificato”;
- abbia valutato insoddisfacente quanto asserito dalla società sull’inesistenza
nel 1993 (e nell’attualità) di “ritardi di alcun genere nella registrazione
delle operazioni aziendali”;
- abbia ritenuto l’aver sottoposto a controlli amministrativo-contabili “ben
18 agenzie” intervento di assoluta inconsistenza e significatività ove appena si
consideri che L’E. dispone di circa n. 225 agenzie, che non è stato costituito
presso la direzione di impresa un Ufficio contabilità agenzie…;
- non abbia accettato la giustificazione de L’E., che ritiene che i “reclami, in
quanto non dimostrativi della fondatezza delle pretese di chi li inoltra, non
possono essere assunti a parametro della esistenza di gravissimi ritardi
nella liquidazione e pagamento dei sinistri.
Peraltro (e conclusivamente),
una conferma che la società pretende di sindacare il merito delle valutazioni
dell’Istituto emerge dalla lettura di altro passo della più volte citata lettera
del 14 giugno 1993, dove si assume che “il metodo utilizzato (a proposito della
riserva sinistri) dall’Istituto non sembra né il solo né il più attendibile in
assoluto”, con ciò indicando che quello che non viene condiviso è “il sistema di
valutazione”, perché ne “esistono altri (utilizzati addirittura nell’ambito del
controllo delle autorità pubbliche)”.
Un’ultima considerazione
sulla situazione patrimoniale, su cui insiste tanto l’appellante.
La previsione, di cui
all’art. 7 della legge n. 576 del 1982, non annovera la “situazione patrimoniale
dell’impresa” tra gli elementi che di per sé possono legittimare lo scioglimento
degli organi amministrativi e sindacali, ma impone solo che di questa situazione
venga “anche tenuto conto”. Questo è quello che ha fatto l’Istituto, come è dato
rilevare dalla lettura del verbale (punto 3) della seduta del Consiglio di
Amministrazione del 3 giugno 1993: “..la situazione patrimoniale-finanziaria
che, se a brevissimo termine desta meno preoccupazione, in prospettiva, anche
solo di medio periodo, diventerà delicata”. Sempre nello stesso verbale, “il
consigliere Manghetti” esprime un giudizio positivo sulla società, valutando
tutti i rischi della situazione in cui la stessa si è venuta a trovare: “L’E.
era una compagnia abbastanza apprezzata nel mercato assicurativo e i problemi
sono scoppiati nel 1991 con lo sviluppo abnorme del portafoglio, una meteora,
questa, che circola nello spazio…; si è assistito ad una crescita, in un solo
anno, di più del 100% del portafoglio che è come una meteora che là dove impatta
distrugge perché porta solo sinistri”.
Di questa situazione
patrimoniale, nel rispetto del dettato normativo, si è, dunque, tenuto conto, e
i fatti hanno purtroppo dimostrato che il giudizio sulla situazione
patrimoniale della società non era poi così avventato come descritto nei
motivi di gravame.
Peraltro, occorre ribadire
che il Ministro, secondo il citato art. 7, deve “tenere conto” della situazione
patrimoniale dell’impresa, prima di procedere al commissariamento.
Tale potere si esprime con
valutazioni tecnico discrezionali e non è (e non può essere) vincolato dalle
risultanze di bilancio, le quali, ai sensi dell’art. 2423, 2° comma, c.c.,
devono fornire una rappresentazione “veritiera e corretta” della situazione
patrimoniale e finanziaria. Dal che si evince che il bilancio e la situazione
patrimoniale significano due diverse realtà: il primo, è un documento contabile
che dà ai terzi una informazione sintetica e statica sulle condizioni economiche
di una impresa al termine di un esercizio; la seconda indica uno stato di fatto
di carattere aziendale che dipende dalle modalità con cui si è sviluppata
l’attività economica, oggetto dell’impresa. La modalità con cui far constare
questa possibile divergenza sono diverse. Per esempio, i soci hanno, in via
ordinaria, la possibilità di contestare le risultanze di bilancio, impugnandone
la delibera approvativa. L’ISVAP – proprio per il fatto di dover esprimere un
giudizio sulla “situazione patrimoniale dell’impresa” – non è obbligato ad
attivarsi di fronte al giudice ordinario per ottenere una eventuale pronuncia di
nullità del bilancio.
L’appello va, pertanto,
respinto.
Le spese e gli onorari di
giudizio possono essere compensati.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge l’appello
in epigrafe. Compensa le spese.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 23 ottobre 2001, dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Sesta) nella Camera di Consiglio con l'intervento dei
Signori:
Giovanni RUOPPOLO Presidente
Chiarenza MILLEMAGGI COGLIANI Consigliere
Giuseppe ROMEO Consigliere Est.
Lanfranco BALUCANI Consigliere
Domenico CAFINI Consigliere
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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