Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 6200 del 13 ottobre 2003
(Sono sottratti all’accesso ai documenti, gli atti redatti dai legali e dai professionisti del libero foro o di uffici legali di enti pubblici, in relazione a rapporti di consulenza con la P.A.. In particolare sono sottratti all’accesso: a. pareri resi in relazione a lite in potenza o in atto e la inerente corrispondenza, b. atti defensionali, c. corrispondenza inerente ai punti a. e b..
Quanto alle consulenze legali
esterne a cui la P.A. può ricorrere, nel caso in cui il ricorso alla consulenza
legale si inserisce in un’apposita istruttoria procedimentale - nel senso che il
parere è richiesto con l’espressa indicazione della sua funzione
endoprocedimentale ed è poi richiamato nella motivazione dell’atto finale - la
consulenza legale è soggetta all’accesso, perché correlata ad un procedimento
amministrativo. Viceversa, allorché la consulenza si manifesta dopo l’avvio di
un procedimento contenzioso - giudiziario, arbitrale, od anche meramente
amministrativo - oppure dopo l’inizio di tipiche attività precontenziose - quali
la richiesta di conciliazione obbligatoria che precede il giudizio in materia di
rapporto di lavoro - e la P.A. si rivolge ad un professionista di fiducia al
fine di definire la propria strategia difensiva, il parere del legale non è
destinato a sfociare in una determinazione amministrativa finale: in questo
caso, le consulenze legali restano caratterizzate dalla riservatezza, che mira a
tutelare non solo l’opera intellettuale del legale, ma anche la stessa posizione
della P.A., la quale, esercitando il proprio diritto di difesa, deve poter
fruire di una tutela non inferiore a quella di qualsiasi altro soggetto.
Il principio della riservatezza della consulenza legale si manifesta anche se la
richiesta del parere interviene in una fase successiva alla definizione del
rapporto amministrativo all’esito del procedimento, ma precedente
l’instaurazione di un giudizio o l’avvio dell’eventuale procedimento
precontenzioso, perché, pure in tali casi, il ricorso alla consulenza legale
persegue lo scopo di consentire all’amministrazione di articolare le proprie
strategie difensive, in ordine ad un lite che, pur non essendo ancora in atto,
può considerarsi quanto meno potenziale)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso n. 4152 del 2003 proposto dalla REGIONE TRENTINO - ALTO ADIGE, in
persona del Presidente in carica della Giunta regionale, rappresentata e difesa
dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la quale è domiciliata per legge in
Roma, Via dei Portoghesi, n. 12.
contro
A. S.p.A. (già A. S.R.L. (incorporante di F. S.R.L.), in persona
dell’Amministratore unico dott. A. P., rappresentata e difesa dagli avv. ti F.
Paolucci, V. Paolucci e M. Letizia, presso quest’ultimo selettivamente
domiciliata in Roma, (....).
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Regionale di giustizia amministrativa del Trentino
Alto Adige, Sezione autonoma di Trento 23 gennaio 2003 n. 39.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati.
Visto l’atto di costituzione in giudizio della A..
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese.
Visti gli atti tutti della causa.
Alla camera di consiglio del 15 aprile 2003 relatore il Consigliere Costantino
Salvatore.
Uditi l’avv. Dello Stato Pino per la Regione appellante e l’avv. Paolucci per la
società appellata.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso al TRGA di Trento, la Società A. (incorporante della F.S.r.l.)
esponeva che la predetta Società F. - a seguito di bando pubblicato su diversi
giornali dalla Regione Trentino - Alto Adige nel luglio 1998 per l’acquisto a
Bolzano di “idoneo immobile in grado di ospitare i propri Uffici del Catasto e
del Libro fondiario” (collocazione nelle vicinanze degli Uffici giudiziari e
finanziari, superficie non inferiore a 5.000 mq. netti e congruo numero di posti
macchina ad uso esclusivo) - aveva presentato rituale offerta in data 14 agosto
1998 (e cioè entro il prescritto termine del 15 agosto 1998) dell’immobile in
ricostruzione sito a Bolzano in Via Roma.
Precisava ancora la Società ricorrente che l’Amministrazione regionale con
deliberazione di Giunta n. 1537 del 24 settembre 1998 e con nota del competente
assessore provinciale del 30 settembre 1998 manifestava interesse alla proposta,
confermando che sarebbero state avviate le procedure per addivenire, previa
valutazione estimativa dell’immobile, alla formulazione di un’ipotesi di accordo
contrattuale.
Aggiungeva la ricorrente che l’Amministrazione regionale non dava corso alla
procedura, pubblicando per contro in data 6 giugno 1999 sui quotidiani un nuovo
avviso per la ricerca dell’immobile agli usi indicati, in relazione al quale la
Società F. ripresentava la propria offerta in data 28 giugno 1999, che però non
veniva accolta dalla Regione, che aveva preferito l’offerta immobiliare della
concorrente Società Habitat.
Rappresentava, infine, la F. S.r.l. di avere, nel novembre 2001, instaurato
azione di risarcimento danni avanti al Tribunale civile di Trento, mentre la
Società A. (quale incorporante della F.), a seguito dell’intervenuto atto di
fusione, in data 12 giugno 2002 presentava al Presidente della Giunta regionale
domanda di accesso ai seguenti documenti:
1) delibera della Giunta
regionale del Trentino-Alto Adige 24 settembre 1998 n. 1537, con tutti gli
allegati ed i provvedimenti e/o documenti in essa richiamati, ivi compresa la
relazione tecnica del 23 settembre 1998 del Direttore dell’Ufficio Tecnico geom.
C.;
2) delibera della Giunta
regionale del Trentino-Alto Adige 28 giugno 1999 n. 609, con tutti gli allegati
ed i provvedimenti e/o documenti in essa richiamati;
3) delibera della Giunta
regionale del Trentino-Alto Adige 29 luglio 1999 n. 885 di rettifica della
precedente deliberazione della Giunta regionale 28 giugno 1999 n. 609, con tutti
gli allegati ed i provvedimenti e/o documenti in essa richiamati;
4) delibera della Giunta
regionale del Trentino-Alto Adige 3 aprile 2000 n. 445, con tutti gli allegati
ed i provvedimenti e/o documenti in essa richiamati, ivi compresi, tra gli
altri:
- nota dell’Avvocatura
Distrettuale dello Stato prot. n. 3459 del 9 ottobre 1999;
- nota dell’Avvocatura
Distrettuale dello Stato prot. n. 4236 del 3 dicembre 1999;
- nota dell’Avvocatura
Distrettuale dello Stato prot. n. 4289 del 7 dicembre 1999;
- nota dell’Avvocatura
Distrettuale dello Stato prot. n. 255 del 21 gennaio 2000;
- nota dell’Avvocatura
Distrettuale dello Stato del 21 febbraio 2000.
Poiché l’Amministrazione regionale ottemperava solo parzialmente ed in modo non
adeguato a tale richiesta, anche dopo la formale diffida ad adempiere in data 20
settembre 2002, la ricorrente proponeva l’azione di cui all’art. 25 della legge
n. 241 del 1990, integrandola con “motivi aggiunti” notificati in data 25-26
ottobre 2002.
L’Avvocatura distrettuale dello Stato, costituitasi nell’interesse della Regione
Trentino-Alto Adige, replicava al ricorso, chiedendone il rigetto.
Il ricorso è stato accolto parzialmente con la sentenza in epigrafe specificata,
contro la quale la Regione ha proposto appello principale, al quale la società
ha replicato con controricorso e appello incidentale.
L’appello è stato trattenuto in decisione alla Camera di consiglio del 10 giugno
2003.
DIRITTO
1. Il TRGA ha ricordato che, secondo l’orientamento giurisprudenziale dominante
i pareri legali si considerano soggetti all’accesso ove siano riferiti
all’iter procedimentale e vengano pertanto ad innestarsi nel provvedimento
finale, mentre sono coperti dal segreto professionale (artt. 622 c.p. e 200
c.p.p.) quando attengano alle tesi difensive in un procedimento
giurisdizionale: conclusione che sarebbe confermata anche dagli artt. 2 e 5
del D.P.C.M. 26.1.1996, n. 200, di approvazione del Regolamento recante norme
per la disciplina di categorie di documenti formati o comunque rientranti
nell’ambito delle attribuzioni dell’Avvocatura dello Stato sottratti al diritto
di accesso.
Sulla scorta di tale generale
premessa, il giudice di primo grado, dei cinque pareri richiamati dalla
deliberazione della Giunta regionale n. 445 del 2000, ha ritenuto che i due
pareri di cui alle note n. 3459 del 9 ottobre e n. 4236 del 3 dicembre 1999,
sono palesemente riferibili alla fase procedimentale amministrativa
(accettabilità della nuova offerta della F. S.r.l. e modalità di presentazione
dei progetti esecutivi degli offerenti), e devono, pertanto, ritenersi oggetto
del diritto di accesso ai sensi dell’art. 25 della legge n. 241 del 1990.
Viceversa, gli altri tre
pareri (nota n. 4289 del 7 dicembre 1999, nonché note del 21 gennaio e del 21
febbraio 2000), pur potendo far sorgere qualche dubbio in ordine alle effettive
finalità, sarebbero più propriamente volti a valutare l’aspetto comportamentale
dell’Amministrazione regionale, e, come tali, rientrerebbero nell’ambito della
funzione di consulenza legale, con rilevanza sulla vertenza civile pendente
avanti al Tribunale di Trento, e sarebbero, quindi coperti dal segreto
professionale.
Contro la sentenza del TRGA
la Regione ha proposto appello, con il quale sostiene che anche i pareri
ritenuti ostensibili sarebbero, in realtà sottratti all’accesso, mentre dal
canto suo la A., oltre a replicare alle argomentazioni della regione, ha
proposto appello incidentale, assumendo che pure i tre pareri, per i quali è
stato negato l’accesso, sarebbero da annoverare tra gli atti procedimentali e,
dunque, accessibili.
2. Il Collegio ritiene che entrambi gli appelli – quello principale della
regione e quello incidentale della società – siano infondati e vadano respinti.
Come questo Consiglio di
Stato ha avuto modo di precisare anche di recente (cfr., C.d.S., Sez. V, 2
aprile 2001, n. 1893 richiamata sia dal TRGA sia dalla società, sia pure a
sostegno delle rispettive tesi; 26 settembre 2000, n. 5105), la normativa di
rango statale di cui all’art. 7 della legge 8 giugno 1990 n. 142 e agli articoli
22 e seguenti della legge 7 agosto 1990 n. 241, pur affermando l’ampia portata
della regola dell’accesso, la quale rappresenta la coerente applicazione del
principio di trasparenza, che governa i rapporti tra amministrazione e
cittadini, introduce alcune limitazioni di carattere oggettivo, definendo le
ipotesi in cui determinate categorie di documenti sono sottratte all’accesso, in
ragione del loro particolare collegamento con interessi e valori giuridici
protetti dall’ordinamento in modo differenziato.
Il principio è espresso
dall’art. 24 della legge n. 241/1990, il quale stabilisce che il diritto di
accesso “è escluso per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi
dell'articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, nonché nei casi di segreto
o di divieto di divulgazione altrimenti previsti dall'ordinamento”: disposizione
che sta a testimoniare come l’innovazione legislativa introdotta con la legge n.
241/1990, se ridimensiona la portata sistematica del segreto amministrativo, non
travolge le diverse ipotesi di segreti, previsti dall’ordinamento, finalizzati a
tutelare interessi specifici, diversi da quello, riconducibile, secondo
l’impostazione più tradizionale, alla mera protezione dell’esercizio della
funzione amministrativa.
In tali eventualità, i
documenti, seppure formati o detenuti dall’amministrazione, non sono
suscettibili di divulgazione, perché il principio di trasparenza cede (o, quanto
meno, viene circoscritto sul piano oggettivo o temporale) a fronte dell’esigenza
di salvaguardare l’interesse protetto dalla normativa speciale sul segreto.
Secondo l’indicato
orientamento, i due criteri direttivi che devono orientare l’interprete per
l’esatta delimitazione delle discipline sul segreto non travolte dalla nuova
normativa in materia di accesso ai documenti, vanno individuati, da un lato, nel
fatto che il “segreto” preclusivo dell’accesso ai documenti non deve costituire
la mera riaffermazione del tramontato principio di assoluta riservatezza
dell’azione amministrativa e, dall’altro lato, nella circostanza che il segreto
fatto salvo dalla legge n. 241/1990 deve riferirsi esclusivamente ad ipotesi in
cui esso mira a salvaguardare interessi di natura e consistenza diversa da
quelli genericamente amministrativi.
In tale contesto, si è
affermato che, nell’ambito dei segreti sottratti all’accesso ai documenti,
rientrano gli atti redatti dai legali e dai professionisti in relazione a
specifici rapporti di consulenza con l’amministrazione, trattandosi di un
segreto che gode di una tutela qualificata, dimostrata dalla specifica
previsione degli articoli 622 del codice penale e 200 del codice di procedura
penale.
Sotto il profilo più
specifico, si è precisato che la previsione contenuta nell’articolo 2 del
decreto del Presidente del Consiglio 26 gennaio 1996, n. 200 (regolamento
recante norme per la disciplina di categorie di documenti dell’Avvocatura dello
Stato sottratti al diritto di accesso), mira proprio a definire con chiarezza il
rapporto tra accesso e segreto professionale, fissando una regola che appare
sostanzialmente ricognitiva dei principi applicabili in questa materia, anche al
di fuori dell’ambito della difesa erariale.
La disposizione, rubricata
“categorie di documenti inaccessibili nei casi di segreto o di divieto di
divulgazione previsti dall’ordinamento”, stabilisce che, “ai sensi dell’art. 24,
comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, in virtù del segreto professionale
già previsto dall’ordinamento, al fine di salvaguardare la riservatezza nei
rapporti tra difensore e difeso, sono sottratti all’accesso i seguenti
documenti:
a. pareri resi in
relazione a lite in potenza o in atto e la inerente corrispondenza;
b. atti defensionali;
c. corrispondenza inerente agli affari di cui ai punti a) e b)”.
La medesima giurisprudenza ha
chiarito che detta regola ha una portata generale, codificando il principio,
valevole per tutti gli avvocati, siano essi del libero foro o appartenenti ad
uffici legali di enti pubblici, secondo cui, essendo il segreto professionale
specificamente tutelato dall’ordinamento, sono sottratti all’accesso gli scritti
defensionali (Cons. Stato, IV, 27 agosto 1998, n. 1137), rispondendo il
principio in parola ad elementari considerazioni di salvaguardia della strategia
processuale della parte, che non è tenuta a rivelare ad alcun soggetto e, tanto
meno, al proprio contraddittore, attuale o potenziale, gli argomenti in base ai
quali intende confutare le pretese avversarie.
Quanto alle consulenze
legali esterne, alle quali l’amministrazione può ricorrere in diverse forme ed
in diversi momenti dell’attività amministrativa di sua competenza, si è
avuto modo di precisare che, nell’ipotesi in cui il ricorso alla consulenza
legale esterna si inserisce nell’ambito di un’apposita istruttoria
procedimentale, nel senso che il parere è richiesto al professionista con
l’espressa indicazione della sua funzione endoprocedimentale ed è poi richiamato
nella motivazione dell’atto finale, la consulenza legale, pur traendo origine da
un rapporto privatistico, normalmente caratterizzato dalla riservatezza della
relazione tra professionista e cliente, è soggetto all’accesso, perché
oggettivamente correlato ad un procedimento amministrativo.
Viceversa, allorché la
consulenza si manifesta dopo l’avvio di un procedimento contenzioso
(giudiziario, arbitrale, od anche meramente amministrativo), oppure dopo
l’inizio di tipiche attività precontenziose, quali la richiesta di
conciliazione obbligatoria che precede il giudizio in materia di rapporto di
lavoro, e l’amministrazione si rivolge ad un professionista di fiducia, al
fine di definire la propria strategia difensiva (accoglimento della pretesa,
resistenza in giudizio, adozione di eventuali provvedimenti di autotutela,
ecc.), il parere del legale non è affatto destinato a sfociare in una
determinazione amministrativa finale, ma mira a fornire all’ente pubblico
tutti gli elementi tecnico–giuridici utili per tutelare i propri interessi:
in questo caso, le consulenze legali restano caratterizzate dalla riservatezza,
che mira a tutelare non solo l’opera intellettuale del legale, ma anche la
stessa posizione dell’amministrazione, la quale, esercitando il proprio diritto
di difesa, protetto costituzionalmente, deve poter fruire di una tutela non
inferiore a quella di qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento.
Il principio della
riservatezza della consulenza legale si manifesta anche nelle ipotesi in cui la
richiesta del parere interviene in una fase intermedia, successiva alla
definizione del rapporto amministrativo all’esito del procedimento, ma
precedente l’instaurazione di un giudizio o l’avvio dell’eventuale procedimento
precontenzioso, perché, pure in tali casi, il ricorso alla consulenza legale
persegue lo scopo di consentire all’amministrazione di articolare le proprie
strategie difensive, in ordine ad un lite che, pur non essendo ancora in atto,
può considerarsi quanto meno potenziale. Ciò avviene, in particolare, quando
il soggetto interessato chiede all’amministrazione l’adempimento di una
obbligazione, o quando, in linea più generale, la parte interessata domanda
all’amministrazione l’adozione di comportamenti materiali, giuridici o
provvedimentali, intesi a porre rimedio ad una situazione che si assume
illegittima od illecita.
3. Da tale orientamento, correttamente utilizzato dal TRGA con riguardo alla
fattispecie in esame, il collegio non ha motivo di discostarsi.
I due pareri dell’avvocatura
per i quali è stato riconosciuto il diritto d’accesso non sembrano assolvere
altro ruolo che quello di esprimere l’avviso nell’ambito di un procedimento
amministrativo, nel quale si inseriscono e non appaiono collegati in alcun modo
con una lite in atto o meramente potenziale.
Viceversa, gli altri tre
pareri rispetto ai quali la domanda d’accesso non è stata accolta, contengono
considerazioni volte a delineare la condotta processuale più conveniente per
l’amministrazione, per cui il principio di riservatezza si manifesta in tutta la
sua effettività.
Alla stregua di queste
considerazioni va respinto sia l’appello principale della regione sia quello
incidentale della società. In ordine poi alla censura relativa all’asserita
mancata statuizione sulla domanda di accesso agli atti diversi da quelli
dell’avvocatura, osserva il Collegio che la società non ha specificato quali
siano gli atti che hanno formato oggetto della domanda d’accesso, con la
conseguenza che sia pure così limitata il rilievo non può essere accolto.
La soccombenza reciproca
giustifica la compensazione integrale delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), definitivamente
pronunciando, respinge l’appello principale della regione e l’appello
incidentale della società.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma addì 10 giugno 2003 dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione IV), riunito in Camera di Consiglio con l'intervento
dei signori:
Gaetano Trotta Presidente
Costantino Salvatore Consigliere est.
Filippo Patroni Griffi Consigliere
Vito Poli Consigliere
Nicola Russo Consigliere
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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