Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta n. 569 del 4 febbraio 2003
(Con il diritto di accesso non è stato introdotto alcun tipo di azione popolare di controllo generalizzato sull’attività amministrativa: l’accesso deve ritenersi consentito, pertanto, solo a coloro ai quali gli atti si riferiscono direttamente o indirettamente e che se ne possono avvalere per la tutela di una posizione giuridicamente rilevante.
L’interesse ad agire per l’accesso, oltre ai requisiti dell’attualità e concretezza - nel senso che la P.A. impedendo l’accesso abbia realizzato un fatto lesivo, che senza il processo non si potrebbe ripristinare - presuppone in capo al richiedente una posizione giuridicamente rilevante, astrattamente idonea a rendere utile la declaratoria di illegittimità del diniego)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello iscritto al NRG. 9195 dell'anno 2002 proposto da SA.BA.
di S. S. & C. S.a.s., in persona dei legali rappresentanti in carica, signori B.
A., S. S. e G. L., rappresentata e difesa dagli avvocati Renato Ambrosio, Walter
De Fazi e Marco De Fazi, con i quali è elettivamente domiciliata in Roma,
(....), presso lo studio degli ultimi due;
contro
AGENZIA PER LO SVOLGIMENTO DEI XX GIOCHI OLIMPICI INVERNALI “TORINO 2006”, in
persona del direttore in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario
Vecchione e Massimo Colarizi, con i quali è elettivamente domiciliata in Roma,
(....), presso lo studio del secondo;
nei confronti
COMUNE DI PRAGELATO, in persona del sindaco in carica, non costituito in
giudizio;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Piemonte, sez. I^, n.
1574 del 5 ottobre 2002;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia per lo svolgimento dei XX
Giochi Olimpici Invernali “Torino 2006”;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza in camera di consiglio del 17 dicembre 2002 il Consigliere
Carlo Saltelli;
Uditi, altresì, l’avvocato De Fazi W. per la società appellante e l’avvocato
Vecchione M. per l’appellata Agenzia;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con la sentenza n. 1574 del 5 ottobre 2002 il Tribunale amministrativo regionale
del Piemonte (sez. I^) ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla
società SA.BA. di S. S. & C. S.a.s. avverso il diniego di accesso alla
documentazione relativa alla realizzazione del “Bacino 12”, del parcheggio
organizzatori e di ogni altra opera necessaria per lo svolgimento dei Giochi
Olimpici Invernali di Torino 2006 sull’area o intorno all’area del campeggio
“Val Troncea” in località Pattemouche del Comune di Pragelato, opposto con la
nota prot. 4109/02 del 2 luglio 2002 dal direttore dell’Agenzia per lo
svolgimento dei XX Giochi olimpici invernali di Torino 2006, non avendo
ravvisato alcuna relazione giuridicamente rilevante tra la società ricorrente ed
i terreni destinati alla realizzazione delle predette opere.
Con atto di appello notificato tra il 22 ed il 26 ottobre 2002 la citata società
SA.BA. di S. S. & C. S.a.s. ha impugnato la prefata sentenza, chiedendone la
riforma per evidenti errori in fatto ed in diritto, determinati dal superficiale
e lacunoso esame della documentazione versata in atti.
La società appellante, in particolare, dopo aver insinuato che l’ordinanza di
chiusura del campeggio “Val Troncea” (da essa gestito ininterrottamente dal 1977
fino al 2 luglio 2001) sarebbe stata dettata non già dalle dichiarate ragioni di
pericolosità dell’area, quanto piuttosto dall’esigenza di disporre della
predetta area per realizzarvi le opere necessarie allo svolgimento dei XX Giochi
Olimpici Invernali di Torino 2006, ha dedotto di essere proprietaria di alcuni
beni immobili ancora insistenti sull’area dell’ex campeggio, qualità questa che
le conferiva una indiscutibile posizione legittimante all’accesso.
La motivazione con la quale i primi giudici avevano rigettato il ricorso era
pertanto del tutto erronea, tanto più che, quale impresa costretta a cessare
repentinamente la propria attività commerciale, anche la possibilità di ottenere
una più conveniente valutazione economica delle sue proprietà (per le quali era
in corso una trattativa di cessione con lo stesso Comune di Pragelato) era
sufficiente a legittimare la sua richiesta di accesso.
Dopo aver formulato, poi, sia pur in via subordinata, questione di illegittimità
costituzionale della normativa in materia di accesso in relazione agli articoli
2,3,4,21,24,35,41,42,97 e 113 della Costituzione, se interpretati in modo da non
consentire ad un’impresa costretta a cessare l’attività per la presunta
incompatibilità della sua prosecuzione con la realizzazione di nuove opere
pubbliche sulla stessa (o adiacente) area di ottenere l’accesso alla
documentazione relativa alla documentazione relativa alla realizzazione delle
predette nuove opere pubbliche, l’appellante ha altresì lamentato l’erroneità e
l’ingiustizia della condanna alle spese disposta nei suoi confronti dalla
sentenza impugnata, sia in ordina all’an, sia in ordine al quantum.
Si è costituita in giudizio l’Agenzia per lo svolgimento dei XX Giochi Olimpici
Invernali di Torino 2006, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza
dell’appello, di cui ha chiesto il rigetto, con conseguenziale condanna
dell’appellante alle spese di giudizio ex art. 96 c.p.c.
All’udienza di discussione del gravame, nella camera di consiglio del 17
dicembre 2002, la società appellante ha replicato alle eccezioni formulate
dall’Agenzia, depositando a sostegno delle proprie tesi documentazione
comprovante l’esistenza di avanzate trattative con il Comune di Pragelato per la
cessione dei beni di sua proprietà insistenti nell’area dell’ex campeggio.
DIRITTO
I. E’ controversa la legittimità del diniego di accesso alla documentazione
relativa alla realizzazione del “Bacino 12”, del parcheggio organizzatori e di
ogni altra opera necessaria per lo svolgimento dei Giochi Olimpici Invernali di
Torino 2006 sull’area o intorno all’area del campeggio “Val Troncea”, in
località Pattemouche del Comune di Pragelato, opposto con la nota prot. 4109/02
del 2 luglio 2002 dal direttore dell’Agenzia per lo svolgimento dei XX Giochi
olimpici invernali di Torino 2006 alla società SA.BA. di S. S. & C. S.a.s..
Quest’ultima, nell’asserita
qualità di gestore del predetto campeggio dal 1977 ininterrottamente fino al 2
luglio 2001, rivendica il diritto ad ottenere la documentazione sopra indicata
ed ha chiesto la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale
del Piemonte, sezione I^, n. 1574 del 5 ottobre 2002 che, a suo avviso, ha
inopinatamente dichiarato inammissibile il ricorso proposto in primo grado,
erroneamente ritenendo che non sussistesse in suo favore una relazione
giuridicamente rilevante con l’area su cui sorgeva il campeggio “Val Troncea”.
L’Agenzia resiste
all’appello, deducendone l’inammissibilità e l’infondatezza.
II. Anche a prescindere dalla parziale novità delle prospettazioni formulate a
sostegno della richiesta di accesso del cui diniego si discute, l’appello è
inammissibile.
II.1. La Sezione deve
innanzitutto evidenziare che, sebbene il diritto di accesso previsto
dall'articolo 22 della legge 7 agosto 1990 n. 241 sia finalizzato ad
assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa e a favorirne lo
svolgimento imparziale, è stato più volte chiarito dalla giurisprudenza di
questo stesso consesso (da ultimo, Sez. IV, 29 aprile 2002, n. 2283
(*)) che
attraverso esso non è stato introdotto alcun tipo di azione popolare di
controllo generalizzato sull’attività amministrativa: l’accesso deve
ritenersi consentito, pertanto, solo a coloro ai quali gli atti, di cui si
domanda l’esibizione o l’acquisizione, si riferiscono direttamente o
indirettamente e che se ne possono avvalere per la tutela di una posizione
giuridicamente rilevante, indipendentemente dal fatto che essa sia da
qualificarsi come diritto soggettivo o come interesse legittimo (Sez. VI, 2
marzo 2000, n. 1122).
L’interesse ad agire per
l’accesso, ai sensi dell’articolo 22 della legge 7 agosto 1990 n. 241,
quindi, oltre a doversi caratterizzare per i noti requisiti
dell’attualità e della concretezza (nel senso che l’Amministrazione
impedendo l’accesso abbia realizzato un fatto lesivo in senso ampio, che senza
il processo non potrebbe essere ripristinato, in termini sez. IV, 24 luglio
2000, n. 4092), presuppone in ogni caso in capo al richiedente
l’esistenza di una posizione giuridicamente rilevante, astrattamente idonea a
rendere utile la pronuncia giurisdizionale volta ad ottenere la declaratoria di
illegittimità del diniego opposto dall’Amministrazione.
II.2. Nel caso di specie,
tuttavia, come hanno correttamente rilevato i primi giudici, la società SA.BA.
non può vantare alcuna posizione giuridicamente rilevante, idonea a legittimare
l’esercizio del diritto di accesso, né per la qualità di gestore del campeggio
“Val Troncea”, né per quella di proprietaria di beni insistenti nell’area del
predetto ex campeggio.
II.2.1. Quanto al primo
profilo, occorre rilevare che, come risulta dalla documentazione versata in
atti, i fondi su cui la società SA.BA. ha esercitato ininterrottamente dal 1977
fino al 2 luglio 2001 l’attività del campeggio “Val Troncea” erano di proprietà
del Comune di Pragelato, che glieli concesse in locazione in esecuzione delle
delibere consiliari n. 147 del 14 novembre 1976 e n. 255 del 18 novembre 1977,
giusta contratto n. 487 di Rep. del 27 dicembre 1977.
L’originaria durata della
locazione, fissata dall’articolo 1 del predetto contratto in nove anni,
decorrenti “dal giorno di apertura del campeggio e quindi all’accettazione del
primo campeggiatore”, risulta prorogata a diciannove anni, con la stessa
originaria decorrenza, per effetto della delibera consiliare n. 415 del 19
novembre 1979.
Non sussiste in atti alcuna
prova (né è stato in qualche modo dedotto dall’appellante) che alla naturale
scadenza del predetta contratto di locazione sia intervenuto tra le parti un
nuovo regolamento pattizio, anche al mero fine della sola rinnovazione del
termine di durata del rapporto, così che deve ragionevolmente ritenersi che i
fondi su cui è stato esercitata l’attività di campeggio, successivamente al mese
di dicembre 1996 (data in cui sono spirati i diciannove anni della originaria
durata della locazione), siano rimasti nella mera detenzione sine titulo della
predetta società SA.BA. che, anno per anno, ha soltanto versato un indennizzo
per la loro occupazione.
In ogni caso, anche a voler
ritenere che il contratto di locazione si sia tacitamente rinnovato di anno in
anno, tale rinnovo non si è affatto perfezionato per l’anno 2001.
Non solo infatti non è
condizione sufficiente a tal fine la mera unilaterale dichiarazione di volontà
espressa dalla SA.BA. con la nota del 27 dicembre 2000, cui peraltro non ha
fatto seguito alcuna adesione o accettazione – neppure per facta concludentia –
da parte del Comune di Pragelato, per quanto, come si evince dalla lettura
dell’ordinanza del sindaco del Comune di Pragelato n. 61 dell’8 agosto 2001 (con
la quale è stata disposta la definitiva chiusura del campeggio stesso), l’area
su cui quest’ultimo insisteva, in seguito ad una puntuale relazione dei
competenti uffici della Provincia di Torino in data 19 luglio 2001, era inidonea
ad ospitare il campeggio stesso (e qualsiasi altro tipo di insediamento) a causa
del grave rischio idrogeologico incombente nella zona: peraltro, sempre dalla
lettura della predetta ordinanza, risulta che la stessa società SA.BA. aveva sua
sponte cessato l’attività del campeggio “Val Troncea”, informando di tanto con
nota del 2 luglio 2001 il Comune di Pragelato.
Tali elementi, che escludono
qualsiasi rilevanza alla deduzione, peraltro sfornita di qualsiasi indizio
probatorio, secondo cui la chiusura del campeggio sarebbe stata determinata non
già dalla intrinseca pericolosità della zona, quanto piuttosto dalla necessità
di realizzarvi le opere occorrenti allo svolgimento delle olimpiadi invernali di
Torino 2006, evidenziano che alcuna posizione giuridicamente rilevante
sussisteva in capo alla società SA.BA. ai fini dell’accesso.
E’ appena il caso di
evidenziare, infine, che nessun rilievo può avere, ai fini della prova
dell’esistenza di un rapporto di locazione per l’area di cui si tratta anche per
l’anno 2001, la circostanza che nel bilancio di previsione per l’anno 2001 del
Comune di Pragelato vi sarebbe fra le entrate una posta relativa al fitto in
questione: il bilancio di previsione di un ente pubblico è infatti solo lo
strumento di natura tecnico – contabile indispensabile per la relativa gestione
finanziaria che, quanto alle entrate, indica le somme che si presume saranno
riscosse, senza costituire in alcun modo prova del titolo su cui le presunte
entrate si fondano.
II.2.2. Quanto al secondo
profilo, rileva la Sezione che non corrisponde al vero l’affermazione secondo
cui la società appellante sarebbe proprietari di alcuni beni immobili nell’area
del campeggio “Val Troncea”, circostanza da cui deriverebbe la sua
legittimazione all’accesso quanto meno ai fini della corretta ed adeguata loro
valutazione in relazione alla cessione in corso con il Comune di Pragelato.
Posto che i beni di pretesa
proprietà cui fa riferimento la società appellante sono quelli realizzati al
fine dello stesso esercizio dell’attività di campeggio, secondo la previsione
dell’articolo 4 del contratto di locazione, rileva la Sezione che quest’ultimo
al successivo articolo 9 stabiliva che “al termine della locazione, ove non sia
rinnovata, l’affittuario dovrà a sue complete spese provvedere all’abbattimento
dei manufatti costruiti, rimettendo il suolo comunale nel primitivo stato di
fatto e senza obbligo per il Comune di rimborso spese o indennizzo di sorte ed a
qualsiasi titolo a meno che l’Amministrazione non abbia interessi diversi”.
Alla luce di tale regolamento
pattizio nessun diritto di proprietà può rivendicare la società SA.BA., che in
realtà aveva l’obbligo di abbattere i manufatti costruiti per ripristinare
l’originario stato di luogo: ed in tal senso deve sottolinearsi che
effettivamente con istanza del 10 agosto 2001 la signora Luisa Griot, quale
legale rappresentante proprio della SA.BA., ha effettivamente chiesto al Comune
di Pragelato l’autorizzazione edilizia “per la demolizione totale dell’immobile
edificato con concessione edilizia n. 56/77 e successive varianti, nonché per la
demolizione delle strutture fisse insistenti sull’area suddetta…”., ottenendola
con provvedimento n. 89/2001 del 29 gennaio 2002.
Tali circostanze, che
dimostrano – ad avviso della Sezione - la pretestuosità delle richieste della
società appellante, trovano poi ulteriore conferma nelle trattative in corso con
il Comune di Pragelato per l’acquisizione dei manufatti in questione,
acquisizione per la quale è previsto non già il pagamento di un corrispettivo a
titolo di prezzo, ma di una semplice indennità.
II.3. Ugualmente
inammissibili sono le censure sollevate nei confronti del capo della sentenza
impugnata che ha regolato le spese di giudizio in danno dell’appellante.
Anche a voler prescindere
dalla assoluta genericità delle doglianza, la Sezione ricorda che la statuizione
del giudice sulle spese del grado di giudizio è espressione di un amplissimo
potere discrezionale, così che essa è in realtà sindacabile solo se la condanna
alle spese sia stata posta a carico di una parte non soccombente ovvero quando
risulti manifestamente irrazionale ovvero in contrasto con la normativa
riguardante le tariffe professionali (C.d.S., sez. V, 17 settembre 2001, n.
4847; 1 giugno 2001, n. 2966; 2 maggio 2001, n. 2479; 15 febbraio 2001, n.779),
estremi tutti che evidentemente non ricorrono nel caso di specie.
Peraltro, poiché anche la
concreta determinazione degli onorari di avvocato costituisce anch’esso
esercizio di un potere discrezionale del giudice, insindacabile, se compreso tra
il minimo ed il massimo della tariffa professionale, e non abbisognevole di
motivazione, sarebbe stato indispensabile ai fini della ammissibilità della
relativa censura la puntuale specificazione delle singole voci tariffarie
violate (Cass. Sez. lav., 12 novembre 2001, n. 14011), circostanza che per
tabulas non si è verificata.
III. In conclusione, alla stregua delle considerazioni fin qui svolte, l’appello
deve essere dichiarato inammissibile.
Le spese seguono la
soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta) dichiara
inammissibile l’appello.
Condanna l’appellante al pagamento in favore dell’Agenzia per lo svolgimento dei
XX Giochi Olimpici Invernali “Torino 2006” delle spese del presente grado di
giudizio che si liquidano in euro 3000 (tremila).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 17 dicembre 2002 dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in camera di consiglio con
l’intervento
dei seguenti signori:
Paolo SALVATORE - Presidente
Costantino SALVATORE - Consigliere
Marcello BORIONI - Consigliere
Antonino ANASTASI - Consigliere
Carlo SALTELLI – Consigliere, est.
MASSIMA
Attraverso l’istituto del diritto di accesso, di cui all’articolo 22 della
legge 7 agosto 1990, n. 241, non è stato introdotto alcun tipo di azione
popolare di controllo generalizzato sull’attività amministrativa, in quanto esso
deve ritenersi consentito solo a coloro ai quali gli atti, di cui si domanda
l’esibizione o l’acquisizione, si riferiscono direttamente o indirettamente e
che se ne possono avvalere per la tutela di una posizione giuridicamente
rilevante, indipendentemente dal fatto che essa sia da qualificarsi come diritto
soggettivo o come interesse legittimo.
L’interesse ad agire per l’accesso, ai sensi dell’articolo 22 della legge 7
agosto 1990 n. 241, oltre a doversi caratterizzare per i noti requisiti
dell’attualità e della concretezza (nel senso che l’Amministrazione impedendo
l’accesso abbia realizzato un fatto lesivo in senso ampio, che senza il processo
non potrebbe essere ripristinato, presuppone in ogni caso in capo al richiedente
l’esistenza di una posizione giuridicamente rilevante, astrattamente idonea a
rendere utile la pronuncia giurisdizionale volta ad ottenere la declaratoria di
illegittimità del diniego opposto dall’Amministrazione.
La statuizione del giudice sulle spese del grado di giudizio è espressione di un
amplissimo potere discrezionale, che la rende sindacabile solo se la condanna
alle spese sia stata posta a carico di una parte non soccombente ovvero quando
risulti manifestamente irrazionale ovvero in contrasto con la normativa
riguardante le tariffe professionali.
Anche la concreta determinazione degli onorari di avvocato costituisce esercizio
di un potere discrezionale del giudice, insindacabile, se compreso tra il minimo
ed il massimo della tariffa professionale, e non abbisognevole di motivazione,
con la conseguenza che ai fini della ammissibilità della relativa censura è
necessaria la puntuale specificazione delle singole voci tariffarie
asseritamente violate.
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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