Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 5139 dell'1 ottobre 2002
(Nel silenzio della legge, il criterio più sicuro per individuare un collegio perfetto - ossia ove è necessaria la partecipazione di tutti i membri - è costituito dalla previsione, oltre ai componenti effettivi, di componenti supplenti, potendosi trarre, solo in tal caso, l’univoca volontà del legislatore che il valido funzionamento dell’organo richieda la presenza di tutti i membri)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 9150/1997 proposto da Di C. S,, rappresentato e difeso
dall’Avv. A. Corso ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. M. S.
Merlo in Roma, (....);
contro
Il Comune di Villaricca, in persona del Sindaco, rappresentato e difeso
dall’Avv. G. Palma ed elettivamente domiciliato presso lo studio legale
Napolitano - Sarcina in Roma, (....);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli,
Sez. I, n. 350/97 in data 20.11.1996/15.2.1997;
Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione del Comune di Villaricca;
Viste le memorie difensive depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 30 aprile 2002, relatore il consigliere Carlo Deodato,
uditi i difensori delle parti come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con la sentenza impugnata il T.A.R. Campania – Napoli respingeva il ricorso
proposto da Di C. S., titolare dell’omonima impresa, inteso ad ottenere
l’annullamento della delibera n. 235 del 14.6.1994 con la quale la Commissione
Straordinaria, nominata a seguito dello scioglimento del consiglio comunale di
Villaricca, aveva annullato, in sede di autotutela, la delibera consiliare n. 62
del 26.7.91 di affidamento al ricorrente, a trattativa privata, dei lavori di
completamento della scuola elementare di Via Marchesella.
Avverso la predetta decisione proponeva rituale appello l’originario ricorrente,
riproponendo le medesime censure disattese con la sentenza impugnata, della
quale chiedeva l’annullamento.
Resisteva il Comune di Villaricca, contestando la fondatezza dell’impugnazione e
domandandone la reiezione.
Alla pubblica udienza del 30 aprile 2002 il ricorso veniva trattenuto in
decisione.
DIRITTO
1.- Ai fini di una completa comprensione della controversia, giova premettere
una sintetica ricognizione della vicenda sostanziale dedotta in giudizio.
Con delibera di C.C. n. 62
del 26.7.91 il Comune di Villaricca aveva affidato a trattativa privata, ai
sensi dell’art. 12 L. n. 1/78, i lavori di completamento della scuola elementare
di Via Marchesella, per l’importo di L. 1.074.656.557, all’impresa Di C. S., già
appaltatrice di un precedente lotto per l’importo di L. 580.014.000.
La Commissione Straordinaria
insediatasi in seguito allo scioglimento degli organi elettivi del Comune di
Villaricca, annullava, tuttavia, con delibera n. 235 del 14.6.94, la suddetta
determinazione di affidamento dei lavori ritenendo il ricorso alla trattativa
privata viziato in quanto fondato sull’erroneo presupposto che l’importo
originario dei nuovi lavori (quantificato in L. 1.419.068.730 nel progetto
esecutivo approvato con delibera G.M. n. 601 del 17.11.88) era stato validamente
ridotto a L. 1.158.659.360 (limite massimo per l’affidamento diretto) con
delibera n. 33 del 17.4.89 (relativa, però, a lavori estranei all’appalto in
questione).
Contro la determinazione di
annullamento adottata dalla Commissione Straordinaria nell’esercizio dei poteri
di autotutela proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. Campania Di Caro Salvatore,
titolare dell’impresa omonima, che, pur avendo completato l’opera e consegnato i
lavori, era rimasto creditore del corrispettivo stabilito.
Con la decisione appellata,
la delibera impugnata veniva giudicata immune dai vizi denunciati dal
ricorrente, con conseguente reiezione del ricorso.
Il Di Caro critica la
pronuncia reiettiva impugnata, riproponendo, in appello, le tre censure,
appresso esaminate, ritenute infondate dai primi giudici.
2.- L’appellante sostiene, innanzitutto, l’illegittimità della delibera in
quanto invalidamente adottata senza la presenza di uno dei tre componenti la
Commissione. Adduce il ricorrente, a sostegno di tale censura, la natura di
collegio perfetto dell’anzidetto organo (invocando, a tal fine, il D.M. n. 523
del 28.7.95), la conseguente, necessaria partecipazione di tutti i suoi membri
all’attività provvedimentale e, quindi, la sua irregolare costituzione nel caso
di specie, stante la documentata assenza di un componente.
La censura è infondata e va
disattesa.
Premesso, infatti, che il
D.M. n. 523/95, che prescrive il plenum per l’adozione di talune delibere (tra
le quali quella in discussione), è incontestabilmente entrato in vigore
successivamente all’adozione della determinazione controversa e che, quindi, non
può applicarsi alla fattispecie in esame, rileva il Collegio che il rinvio,
contenuto nell’art. 15 bis L. n. 55/90, ad un successivo Decreto Ministeriale
per la disciplina del funzionamento della Commissione Straordinaria, lungi
dall’imporre la partecipazione, nelle more, di tutti i membri, autorizza, nel
rilevato difetto di un regime positivo direttamente applicabile, il ricorso ai
principi enucleati dalla giurisprudenza per la qualificazione, ai fini che
qui rilevano, dell’organo collegiale considerato.
E’ stato, in proposito,
affermato il principio, qui condiviso, per cui, nel silenzio della legge,
il criterio più sicuro per individuare un collegio perfetto è costituito dalla
previsione, in aggiunta ai componenti effettivi, di componenti supplenti (Cons.
Stato, Sez. IV, 7 ottobre 1997, n. 1100), potendosi agevolmente trarre, solo
in questa ipotesi, il convincimento circa l’univoca volontà del legislatore che
il valido funzionamento dell’organo richieda la presenza di tutti i membri del
collegio.
Coerentemente con siffatto,
affidabile parametro valutativo, si deve escludere la natura di collegio
perfetto della Commissione Straordinaria contemplata dall’art. 15 bis L. n.
55/90, atteso che in quest’ultima disposizione non è dato rinvenire alcuna
previsione di componenti supplenti.
Ne consegue che la delibera
impugnata risulta legittimamente adottata anche in assenza di uno dei tre membri
della Commissione Straordinaria.
3.- Con il secondo motivo viene, inoltre, censurata la delibera n. 235 del
14.6.94 per l’asserita carenza di motivazione circa l’interesse pubblico
tutelato e per l’omessa ponderazione della consolidata posizione giuridica
soggettiva del Di C..
A sostegno di tale doglianza
si assume che la Commissione Straordinaria avrebbe illegittimamente omesso di
dare conto della necessaria ponderazione tra l’interesse pubblico
all’eliminazione della delibera ritenuta viziata e quello, sacrificato, del
ricorrente al pagamento del corrispettivo dell’opera, correttamente eseguita e
già consegnata all’Amministrazione.
Anche tale motivo è infondato
e va respinto alla stregua dei rilievi che seguono.
Come correttamente osservato
dai primi giudici, la preminente finalità al cui efficace perseguimento risulta
preposta la Commissione Straordinaria, come si ricava dalla citata normativa di
riferimento, risulta agevolmente individuabile nel ripristino della legalità,
verosimilmente compromessa o gravemente pregiudicata dai condizionamenti della
criminalità organizzata che hanno determinato lo scioglimento del Consiglio
Comunale.
L’anzidetta esigenza risulta,
infatti, realizzata proprio mediante l’affidamento ad un organo composto da
persone estranee all’ambiente inquinato nonché dotate di significativa
professionalità e di comprovata rettitudine della provvisoria e straordinaria
gestione dell’Amministrazione in vista della regolare ripresa del funzionamento
dell’Ente.
Ne consegue che la
Commissione Straordinaria, al precipuo fine di eliminare tutte le irregolarità
riscontrate nell’operato della precedente Amministrazione e presuntivamente
riconducibili alle già accertate infiltrazioni della criminalità organizzata
nella vita amministrativa dell’Ente, può (rectius: deve) adottare tutti quei
provvedimenti ritenuti funzionalmente idonei al conseguimento dello scopo di
sostituire un esercizio regolare e trasparente delle potestà comunali alla
precedente gestione distorta ed inquinata.
Appare, di conseguenza,
coerente con le segnalate esigenze che la Commissione Straordinaria proceda alla
rimozione, nel legittimo esercizio dei poteri di autotutela, di tutte le scelte
illegittime operate dalla precedente Amministrazione, in quanto verosimilmente
riconducibili ad un illecito condizionamento esterno della regolare formazione
della volontà degli organi elettivi, anche se produttive di effetti, ormai
esauriti, nella sfera di soggetti terzi.
A fronte, infatti, della
preminente esigenza pubblica di ripristino della legalità, il contrapposto
interesse del privato alla conservazione degli effetti, a sé favorevoli,
costituiti da un atto illegittimo si appalesa senz’altro recessivo.
Ne discende che la mera
verifica dell’illegittimità della delibera annullata giustifica il provvedimento
di autotutela, atteso che il perseguimento dell’interesse pubblico risulta
connaturato allo stesso esercizio delle potestà proprie della Commissione
Straordinaria e che il sacrificio di quello privato non appare
significativamente apprezzabile nel descritto contesto di infiltrazione
camorristica patita dalla precedente amministrazione.
4.- Da ultimo, il ricorrente contesta la correttezza della stessa scelta di
autoannullamento della delibera di affidamento dei lavori, assumendola viziata
per travisamento dei fatti in quanto fondata sul falso presupposto della mancata
approvazione del progetto relativo ai lavori appaltati a trattativa privata.
Viene, inoltre, criticata la
decisione appellata, in quanto asseritamente pronunciata ultra petita, nella
parte in cui è stato disatteso il terzo motivo sulla base del rilievo, estraneo
alla motivazione della determinazione di autotutela, della natura fittizia della
modifica del quadro economico dell’opera.
Deve preliminarmente
osservarsi che la delibera della Commissione Straordinaria n. 235 del 14.6.94 si
fonda, a ben vedere, su due distinti rilievi: l’omessa approvazione del progetto
dei lavori in questione e la mancata modifica del quadro economico dell’opera
(nella misura necessaria a giustificare l’affidamento a trattativa privata).
Se può ammettersi
l’infondatezza del primo rilievo, in considerazione del palese errore materiale
contenuto nella parte dispositiva della delibera C.C. n. 130 del 15.11.90 (in
effetti approvativa del progetto esecutivo), deve, tuttavia, osservarsi che
l’argomento relativo alla mancata modifica del quadro economico dell’opera va
rettamente inteso nei termini di seguito precisati.
La sintetica motivazione da
ultimo considerata va, infatti, chiaramente riferita all’omesso mutamento, ad
opera della delibera n. 130 del 1990, degli elementi economici costitutivi della
stima originaria della spesa risultante dalla delibera n. 601 del 1988, sicché
la riduzione dell’importo da L. 1.419.068.730 a L. 1.158.659.360 non risulta
frutto di una modifica sostanziale dei presunti costi delle opere ma di una
mera, artificiosa alterazione contabile del quadro economico complessivo.
Ne consegue che risulta del
tutto fondato il rilievo relativo all’omesso mutamento del quadro economico
dell’opera e che la fittizia riduzione, rispetto alla stima iniziale,
dell’importo dei nuovi lavori è stata correttamente ritenuta inidonea a
giustificare l’appalto dell’opera a trattativa privata ai sensi dell’art. 12 L.
n. 1/78, per il difetto del requisito relativo all’importo massimo dei lavori
affidabili direttamente all’impresa esecutrice del primo lotto.
Né l’interpretazione offerta
dai primi giudici della motivazione della delibera impugnata appare affetta dal
vizio di ultrapetizione, atteso che, come già osservato, il vizio ritenuto dal
T.A.R. sufficiente a giustificare la delibera di annullamento risultava
chiaramente, ancorché sinteticamente, individuato nella motivazione dell’atto
controverso.
Va, quindi, disatteso anche
il terzo motivo di ricorso.
5.- Alle considerazioni che precedono consegue la reiezione dell’appello e la
conferma della decisione impugnata.
Sussistono, tuttavia, giusti
motivi per la compensazione delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge il
ricorso indicato in epigrafe e compensa le spese processuali;
ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 30 aprile 2002, con
l'intervento dei signori:
Claudio Varrone - Presidente
Corrado Allegretta - Consigliere
Paolo Buonvino - Consigliere
Goffredo Zaccardi - Consigliere
Carlo Deodato - Consigliere Estensore
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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