Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 5073 del 25 settembre 2000
(La
pubblicazione di un atto amministrativo all'albo degli uffici di una P.A. o
all'albo pretorio è valida come presunzione di conoscenza ai fini
dell'impugnazione giurisdizionale dell'atto stesso e quindi costituisce il dies
a quo per l’impugnazione stessa, solo quando sia espressamente stabilita da una
norma e venga effettuata nei modi da quest'ultima prescritti.
La pubblicazione all’Albo dell’ente dell’esito di una prova di concorso non vale
come presunzione di conoscenza dell’esito e quindi non costituisce dies a quo
per la proposizione del ricorso avverso di esso, se non è prescritta da alcuna
specifica norma.
L'emanazione di un “atto in corso”, cioè di un atto che non ha ancora raggiunto lo stadio della perfezione, se in talune ipotesi può consentirne l'immediata impugnabilità, non può essere certamente idonea a far decorrere, con modalità perentorie, il termine per l'impugnazione, il quale decorrerà dalla comunicazione o pubblicazione dell'atto divenuto perfetto)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale,
Quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sui ricorsi in appello nn. 404/95 e 446/95, proposti:
quanto all’appello n. 446/95, dalla ULSS di CHIETI, in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. L. V. MOSCARINI e presso
lo stesso elettivamente domiciliata in Roma, (....) ,
contro
DE S. A. M., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti M. SANINO e B. CIANCI e presso il primo elettivamente domiciliata in Roma, (....)
e nei confronti
D. P. A., DI P. F. e R. M., non costituitisi in giudizio;
quanto all’appello n. 404/95, da DI P. F., M. A., B. E., M. A. A., D. P. A. e R.
M., rappresentati e difesi dall’avv. F. G. SCOCA presso cui elettivamente
domiciliano in Roma, (....),
contro
DE S. A. M., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti M. SANINO e B. CIANCI e presso il primo elettivamente domiciliata in Roma, (....),
e nei confronti
della ULSS di CHIETI, in persona del legale rappresentante p.t., non
costituitasi in giudizio;
per l’annullamento
della sentenza del TAR dell’Abruzzo, sede de L’Aquila, 10 ottobre 1994, n. 533;
visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
vista la memoria di costituzione in giudizio dell’appellata De S. A. M.;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti di causa;
viste le ordinanze 17 febbraio 1995, nn. 272 e 301, con le quali la Sezione ha
accolto le istanze di sospensione della sentenza impugnata avanzate,
rispettivamente, dalla ULSS e dagli altri appellanti;
relatore, alla Camera di consiglio del 2 maggio 2000, il Cons. Paolo BUONVINO e
uditi, per gli appellanti, l’avv. SCOCA e l’avv. SANINO per l’appellata De S.,
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
FATTO
1) - Con la sentenza impugnata il TAR ha accolto il ricorso proposto dalla
sig.ra De S. A. M. per l’annullamento della deliberazione 18 dicembre 1992, n.
6130, con la quale l’Amministratore straordinario della ULSS di Chieti ha
approvato la graduatoria del concorso pubblico, per titoli ed esami, per la
copertura di un posto di assistente medico di organizzazione dei servizi
sanitari di base, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e
consequenziali e, in particolare, degli atti relativi alla prova pratica e
correlativi giudizi di sufficienza e insufficienza.
Il TAR, in particolare,
rigettate le eccezioni di tardività e di difetto di interesse sollevate dai
resistenti, ha ritenuto inadeguata la motivazione in merito al giudizio relativo
alla prova pratica in cui l’interessata ha conseguito un punteggio che ne ha
comportato l’esclusione dalla graduatoria, non avendo ritenuto sufficiente
l’espressione del mero voto numerico, in assenza, tra l’altro, della
predeterminazione di appositi criteri valutativi e della mancanza di altri utili
elementi ricognitivi.
2) - Gli appellanti (la ULSS da un lato - appello n. 446/95 - e gli altri
intimati in primo grado dall’altro – appello n. 404/95) deducono l’erroneità
della sentenza sia nella parte in cui ha rigettato l’eccezione di tardività, sia
nella parte in cui ha accolto il ricorso nel merito.
L’appellata, nell’insistere,
in memoria, per il rigetto dell’appello, perché infondato, ribadisce anche le
altre censure svolte in primo grado e assorbite dal TAR.
3) - Con ordinanze 17 febbraio 1995, nn. 272 e 301, la Sezione ha accolto le
istanze di sospensione della sentenza impugnata avanzate, rispettivamente, dalla
ULSS e dagli altri appellanti.
DIRITTO
1) - Gli appelli in epigrafe (nn. 404/95 e 446/95), in quanto rivolti avverso la
stessa sentenza, debbono essere riuniti.
2) - Con il primo motivo di entrambi gli appelli viene ribadita l’eccezione di
irricevibilità del ricorso, svolta in primo grado e disattesa del TAR.
Il momento dell’affissione,
all’Albo dell’Amministrazione, dell’esito della prova pratica (esito consistente
nell’attribuzione di un punteggio inferiore a quello previsto come minimo per il
superamento della prova stessa, con la conseguente automatica esclusione dal
concorso medesimo) avrebbe costituito, infatti, il dies a quo per la
proposizione del ricorso; in quello stesso momento, infatti, l’interessata
sarebbe stata in grado di conoscere l’esito negativo della prova e il carattere
immediatamente lesivo, per la sua sfera giuridica, che, in base al bando si
sarebbe inevitabilmente ricollegato a tale esito, nel senso della inevitabile
esclusione dal concorso.
3) - La censura è da rigettare.
I primi giudici hanno
ritenuto che il termine per l’impugnazione decorresse solo dal momento della
formale comunicazione all’interessata della sua esclusione dal concorso
(provvedimento di esclusione poi tempestivamente impugnato, ma solo in una con
la graduatoria finale), mentre la pubblicazione all’Albo dell’ente dell’esito
della prova pratica non poteva costituire il dies a quo per
l’impugnazione stessa, in quanto non prescritta da alcuna specifica norma; e
ciò tanto più in quanto, come emerge dal verbale n. 5, la pubblicazione non è
neppure avvenuta all’Albo della ULSS, bensì a quello del “Servizio di
laboratorio d’analisi” e, quindi, all’Albo di una struttura interna dell’Ente,
neppure preventivamente individuata, né, comunque, indicata agli interessati; e
tale preventiva individuazione tanto più era necessaria in quanto si trattava,
nella specie, non di concorso interno, ma di concorso pubblico.
I primi giudici, in
proposito, hanno puntualizzato che “la pubblicazione dell’esito della prova
pratica del concorso non è prevista da alcuna norma e la sua effettuazione non
può quindi assumere valore di presunzione legale di conoscenza dell’atto
impugnato”; ebbene, tale precisazione non ha costituito oggetto di specifico
gravame da parte degli appellanti, che non ne hanno contestato l’esattezza; tale
affermazione appare, invece, decisiva nell’escludere che la detta pubblicazione
potesse di per sé determinare la conoscenza legale del provvedimento
asseritamente lesivo.
Il principio sul punto
affermato dai primi giudici è conforme, del resto, a quanto in altra occasione
ritenuto da questa Sezione, secondo cui la pubblicazione di un provvedimento
amministrativo all'albo degli uffici di una P.A. o all'albo pretorio è valida,
come presunzione di conoscenza ai fini dell'impugnazione dell'atto stesso in
sede giurisdizionale, solo quando essa sia espressamente stabilita da una norma
e venga effettuata nei modi da quest'ultima prescritti (Sez. V, 7 marzo
1997, n. 217).
Non essendosi gravati gli
appellanti avverso tale puntuale capo di reiezione dell’originaria eccezione di
irricevibilità del ricorso, nulla avendo controdedotto in merito alla
sostanziale inefficacia, ai detti fini, della disposta pubblicazione, ne
consegue l’infondatezza del motivo in esame.
In ogni caso, effettivamente
il bando di concorso nulla prevedeva in merito alla pubblicazione dell’esito
della prova pratica e alla sua eventuale efficacia e, per converso, laddove il
bando stesso ha fatto specifico riferimento a determinazioni di esclusione dei
candidati, ne ha espressamente previsto la diretta comunicazione agli stessi;
ciò che conferma la correttezza sul punto della sentenza impugnata.
Può anche soggiungersi, in
proposito, che l'emanazione di un “provvedimento in corso”, cioè di un
provvedimento che non ha ancora raggiunto lo stadio della perfezione, se in
talune ipotesi può consentire l'immediata impugnabilità dell'atto, non può
essere certamente idonea a far decorrere, con modalità perentorie, il termine
per l'impugnazione, il quale decorrerà, secondo i principi generali, dal momento
della comunicazione o pubblicazione dell'atto divenuto perfetto (cfr. Sez.
VI, 27 agosto 1997, n. 1231); e, nella specie, la semplice pubblicazione, non
prescritta dal bando di concorso – né preventivamente segnalata ai candidati -
dell’esito della prova pratica, neanche accompagnata dalla indicazione delle
conseguenze che ad essa avrebbero dovuto automaticamente correlarsi, non
consente di ritenere comunque perfezionata la procedura concorsuale di cui si
tratta; né di ritenere intervenuto un provvedimento amministrativo in sé lesivo
e doverosamente impugnabile con immediatezza, a pena di inammissibilità del
relativo gravame.
3) - Nel merito gli appelli appaiono, del pari, infondati.
Lamentano gli appellanti il
fatto che il TAR abbia ritenuto il giudizio correlato alla prova pratica privo
di idonea motivazione e basato su criteri non puntualmente definiti; laddove,
trattandosi, nella specie, di prova d’esame e non di esercizio di una potestà di
scelta tra più possibili opzioni, sarebbe stata sufficiente, anche dopo
l’entrata in vigore della legge n. 241/1990, l’espressione del semplice voto
numerico; il giudizio reso con la votazione qui contestata sarebbe, inoltre,
basato, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, su criteri valutativi
ritualmente predefiniti dalla Commissione; né, sempre secondo gli appellanti,
sarebbe corretto quanto affermato dai primi giudici in merito al fatto che la
prova pratica sarebbe consistita in un duplicato di quella teorica; al
contrario, la stessa, nel pieno rispetto di quanto previsto, per gli esami di
“assistente”, dal decreto del Ministro della sanità del 30 gennaio 1982, è
consistita nella discussione di un caso simulato.
Ebbene, sotto il primo di
detti profili, è vero che la giurisprudenza di questo Consiglio ha ritenuto che
anche dopo l'entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241, l'onere di
motivazione delle prove scritte ed orali di un concorso a posti di pubblico
impiego è sufficientemente adempiuto con l'attribuzione di un punteggio
numerico, configurandosi quest'ultimo come una formula sintetica, ma eloquente,
che esterna compiutamente la valutazione tecnica della commissione d'esame (cfr.,
tra le altre, Sez. VI, 12.1.2000; 27 maggio 1996, n. 747; 13 ottobre 1993, n.
727); e che, pertanto, una più specifica motivazione è da ritenersi richiesta
nel solo caso in cui vi sia contrasto talmente rilevante tra i punteggi
attribuiti da componenti della commissione da configurare un'apparente
contraddittorietà intrinseca del giudizio complessivo (Sez. VI, 13 gennaio 1999,
n. 14); contrasto, nella specie, insussistente.
Non di meno, nel caso in
esame viene in considerazione la “prova pratica” prevista e disciplinata
dall’art. 14 del citato d.m. 30 gennaio 1982, secondo cui: “nei giorni fissati
per la prova pratica, ed immediatamente prima del suo svolgimento, la
commissione ne stabilisce le modalità ed i contenuti che devono comportare
uguale impegno tecnico per tutti i concorrenti. Nel caso in cui la commissione
decida di far effettuare a tutti i candidati la stessa prova, deve proporre un
numero non inferiore a tre di prove e, con le medesime modalità previste per la
prova scritta, far procedere alla scelta della prova oggetto di esame. La
commissione procura di mettere a disposizione dei concorrenti apparecchi e
materiali necessari per l'espletamento della prova, e può autorizzare i
concorrenti ad utilizzare materiale semeiotico proprio”.
Ebbene, nella specie è
precisato, nel verbale n. 5, che “il Presidente illustra le modalità ed i
criteri stabiliti che regolano la prova pratica”; tali modalità e criteri non
vengono, però, in alcun modo esternati, nel verbale e negli altri atti di gara,
neppure ob relationem; ciò che rende impossibile seguire l’iter
logico seguito dalla Commissione nell’espletamento della prova; tantopiù che,
pur avendo avuto corso la procedura concorsuale in questione, dopo l’entrata in
vigore della legge n. 241 del 1990, non è stata neppure avvertita l’esigenza di
fornire almeno una descrizione delle modalità di concreto espletamento della
prova stessa per quanto attiene ai contenuti specifici del caso pratico
(genericamente indicato, nel verbale, come “caso clinico di malaria”, senza
altre precisazioni) e, in particolare, delle domande o dei quesiti posti; né
sono state fornite indicazioni con specifico riguardo alla messa a disposizione
dei concorrenti di apparecchi e materiali necessari per l'espletamento della
prova o alle ragioni che la rendevano inutile; descrizione necessaria per
verificare la rispondenza della prova ai requisiti previsti dal citato art. 14.
La prova pratica, del resto,
non consiste nella semplice sottoposizione di domande teoriche al candidato, ma
nella dimostrazione, da parte del medesimo, della capacità di risolvere casi o
problemi pratici che possono presentarsi al suo esame; e, a questo fine, la
mancata preventiva precisazione dei criteri valutativi da un lato e l’assenza di
ogni indicazione in merito alle concrete modalità di espletamento della prova e
di formulazione dei quesiti non consentono al giudice di verificare la
rispondenza delle prove concorsuali a corretti criteri logici e la piena
conformità delle stesse alla norma e alla ratio che la permea.
4) – Per tali motivi gli appelli in epigrafe appaiono infondati e, per
l’effetto, debbono essere respinti, mentre merita conferma l’impugnata sentenza.
Le spese del grado possono
essere integralmente compensate tra le parti.
P. Q. M.
il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, riunisce e respinge gli appelli in
epigrafe (nn. 404/95 e 446/95).
Compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma il 2 maggio 2000, in Camera di Consiglio, con l’intervento
dei signori magistrati:
RAFFAELE IANNOTTA Presidente
STEFANO BACCARINI Consigliere
PAOLO BUONVINO Consigliere est.
ALDO FERA Consigliere
CLAUDIO MARCHIETIELLO Consigliere
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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