Sentenza del Consiglio di Stato, sez. 4a, n. 4744 dell'11 settembre 2001

Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 4744 dell'11 settembre 2001

(L’approvazione dei progetti esecutivi per la realizzazione delle opere pubbliche rientra nella competenza della Giunta municipale, laddove al Consiglio comunale è attribuita l’attività di programmazione dei lavori pubblici)

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello iscritto al NRG 5451 dell’anno 1996 proposto da DI V. L., rappresentato e difeso dall’avv. V. Teresi e A. Volpe, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, (....);

contro

COMUNE DI MARZANO APPIO, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. F. Laudadio, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, (....);

per l'annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sez. V, n. 183 del 10 maggio 1996;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Marzano Appio;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla udienza in camera di consiglio del 10 aprile 2001 il consigliere Carlo Saltelli;
Udito l’avvocato Laudadio per il Comune di Marzano Appio;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con sentenza n. 400 del 2 novembre 1994 il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sez. V, su ricorso di Di V. L. annullava la delibera della Giunta municipale del Comune di Marzano Appio n. 387 del 14 ottobre 1991, avente ad oggetto: “approvazione progetto esecutivo per realizzazione di attrezzature sportive nel capoluogo ed in frazione Ameglio, ai sensi L.R. n. 42/1979”, nonché il decreto sindacale n. 566 del 4 febbraio 1994 di autorizzazione all’occupazione d’urgenza di un’area di proprietà del ricorrente (in catasto del Comune di Marzano Appio, partita 5196, foglio 8, mappale 152), occorrente per la realizzazione delle predette attrezzature sportive, in quanto nella citata delibera non erano stati indicati i termini previsti dall’art. 13 della legge 25 giugno 1865 n. 2359.

Con delibera n. 6 del 4 gennaio 1995 la Giunta Municipale di Marzano Appio riapprovava lo stesso progetto esecutivo per la realizzazione dei sopra indicati lavori, dichiarando di pubblica utilità l’opera ed urgenti ed indifferibili i lavori, ai sensi della legge 3 gennaio 1978 n. 1, e fissando anche i termini per l’inizio ed il compimento dei lavori e per le espropriazioni; quindi, con decreto prot. 706 del 6 febbraio 1995 il Sindaco autorizzava nuovamente l’occupazione temporanea d’urgenza dell’area di circa 7000 metri quadrati, necessari per la realizzazione di quell’opera, del fondo di proprietà di Di V. L..

Questi impugnava nuovamente anche i due nuovi provvedimenti innanzi al Tribunale amministrativo regionale della Campania deducendo: l’elusione del giudicato formatosi sulla ricordata sentenza n. 400 del 2 novembre 1994; l’incompetenza della Giunta municipale all’esercizio delle funzioni amministrative in materia di occupazione temporanea e d’urgenza ex art. 106, 3° comma, del D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, trattandosi di attività rientrante nella competenza del Consiglio comunale; eccesso di potere per omessa comparazione degli interessi pubblici e privati in gioco, per mancata valutazione di soluzioni alternative, per erroneità e falsità di presupposti, per disparità di trattamento e manifesta ingiustizia, con particolare riferimento alla circostanza che le caratteristiche morfologiche dell’area non erano alla realizzazione di un campo di calcetto, oggetto del progetto esecutivo.

L’adito Tribunale, con la sentenza in epigrafe, ha respinto il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure mosse avverso i provvedimenti impugnati.

Avverso tale statuizione ha proposto appello il predetto Di V. L., articolando sei motivi di censura con i quali sono state sostanzialmente riproposte tutte le doglianze svolte in primo grado e disattese dal Tribunale.

Si è costituito in giudizio il Comune di Marzano Appio che ha dedotto l’inammissibilità ed infondatezza dell’avverso gravame di cui ha chiesto il rigetto.

Con ordinanza n. 1230 del 30 agosto 1996 la Sezione ha respinto l’istanza incidentale di sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata.

DIRITTO

I. E’ controversa la legittimità del decreto n. 706 del 6 febbraio 1995, con il quale il Sindaco del Comune di Marzano Appio ha disposto l’occupazione temporanea d’urgenza di circa 7000 metri quadrati dell’area di proprietà di Di V. L., in catasto partita 5196, foglio 8, mappa 152, necessari per la costruzione di attrezzature sportive in Marzano Appio capoluogo e frazione Ameglio, nonché gli atti presupposti, tra cui in particolare la delibera n. 6 del 4 gennaio 1995, con la quale la Giunta Municipale di Marzano Appio ha riapprovato il progetto esecutivo per la realizzazione di attrezzature sportive nel capoluogo ed in frazione Ameglio, dichiarando l’opera di pubblica utilità ed i relativi lavori urgenti ed indifferibili, ai sensi della legge 3 gennaio 1978 n.1 e fissando i termini per l’inizio ed il compimento dei lavori e delle espropriazioni.

Di V. L., proprietario dell’area oggetto di occupazione, impugna la sentenza n. 183 del 10 maggio 1996 del Tribunale amministrativo regionale della Campania, sez. V, che ha ritenuto legittimi gli indicati provvedimenti, riproponendo le censure prospettate in primo grado, ma disattese dai primi giudici, che qui di seguito si esaminano.

L’appellata amministrazione comunale resiste all’appello, chiedendone il rigetto.

II. La Sezione osserva quanto segue.

II.1. Possono essere esaminati congiuntamente i primi tre motivi di gravame, rubricati rispettivamente, il primo “travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, contraddittorietà con la sentenza n. 400 depositata il 2.11.1994 su ricorso 4358/1994 tra le stesse parti, sviamento, perplessità”; il secondo “reiterazione di un provvedimento illegittimo, eccesso di potere, violazione del principio di legalità, irragionevolezza, contraddittorietà”; il terzo “eccesso di potere per elusione del giudicato del T.A.R. Campania (sent. N. 400/1994 della V Sezione), mancanza assoluta di motivazione”.

Le predette doglianze muovono tutte dalla stessa considerazione e cioè che l’annullamento del precedente decreto di occupazione d’urgenza (n. 566 del 4 febbraio 1994) e della delibera di approvazione del progetto esecutivo degli stessi lavori di realizzazione di attrezzature sportive nel capoluogo e nella frazione di Ameglia (delibera della Giunta Municipale n. 387 del 14 ottobre 1991), ad opera della sentenza n. 400 del 2 novembre 1994 del medesimo Tribunale amministrativo regionale della Campania (sez. V) non era stato determinato dal solo vizio della mancata indicazione dei termini per i lavori e le espropriazioni, ma aveva investito i detti provvedimenti nella loro interezza postulando la loro totale illegittimità: ad avviso dell’appellante, ciò emergeva plasticamente dall’affermazione contenuta nella stessa sentenza, secondo cui se l’Amministrazione fosse rimasta dell’avviso di realizzare l’opera avrebbe dovuto opportunamente verificarne la localizzazione alla luce delle previsioni degli strumenti urbanistici nonché del canone di economicità dell’azione amministrativa.

Per contro l’amministrazione comunale di Marzano Appio aveva provveduto alla mera riapprovazione dei precedenti provvedimenti, senza neppure emendarli dai vizi che li inficiavano, sia circa la localizzazione dell’opera da realizzare, sia circa l’idoneità dell’area effettivamente prescelta; tali provvedimento erano perciò illegittimi per evidente elusione del giudicato e, d’altra parte, diversamente opinando si sarebbe riconosciuto irragionevolmente all’amministrazione un potere discrezionale assoluto.

Le censure sono destituite di fondamento giuridico.

II.1. Giova innanzitutto precisare che, mentre l’effetto di annullamento, che consegue ad una sentenza amministrativa di accoglimento, non è delineato dai motivi di impugnazione, ma ha una estensione commisurata all’oggetto di impugnativa (anche se è stata accolta una sola censura), per contro ai fini della delimitazione dell’ambito del giudicato sotto il profilo del c.d. effetto conformativo dell’ulteriore attività dell’amministrazione, occorre invece aver riguardo alla tipologia (meramente formale e sostanziale) ed al numero dei motivi accolti (C.d.S., sez. VI, 5 agosto 1999 n. 1017); pertanto il giudicato di annullamento per soli vizi formali non elimina né riduce il potere dell’amministrazione di provvedere in ordine allo stesso oggetto dell’atto annullato (C.d.S., sez. VI, 5 settembre 1996 n. 1198).

Nel caso di specie, dall’esame della citata sentenza n. 400 del 2 novembre 1994 emerge che l’annullamento del decreto sindacale n. 566 del 4 febbraio 1994 e della delibera della Giunta municipale n. 387 del 14 ottobre 1991 è stata disposta esclusivamente in ragione dell’omessa indicazione dei termini per la realizzazione dei lavori e per le espropriazioni di cui all’art. 13 della legge 25 giugno 1865 n. 2359, motivo “inequivocabilmente formulato” dal ricorrente, com’è precisato espressamente nella sentenza stessa; inoltre, con la pronuncia di accoglimento di quel motivo, è stata espressamente dichiarata assorbita ogni altra censura.

Il giudicato amministrativo de quo, formatosi pertanto soltanto in relazione al ricordato motivo, non precludeva all’amministrazione comunale di provvedere nuovamente sulla questione, riapprovando, com’è avvenuto, il progetto esecutivo dell’opera da realizzare, con conseguenziale nuova dichiarazione di pubblica utilità, nonché urgenza ed indifferibilità dei lavori, emendando il precedente provvedimento dei vizi accertati: infatti, solo qualora dal giudicato derivi per l’amministrazione un obbligo puntuale che non lascia alcun margine circa l’esercizio dei suoi poteri, essa non può altrimenti provvedere.
Deve quindi escludersi, come correttamente ritenuto dai primi giudici, che vi sia stata un’elusione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 400 del 2 novembre 1994 del Tribunale amministrativo regionale della Campania.

II.2. Il giudicato peraltro si forma in relazione ai motivi di gravame e non alle affermazioni incidentali contenute nella sentenza (C.d.S., sez. IV, 6 novembre 1996 n. 1190; 16 ottobre 1995 n. 817), in quanto l’autorità del giudicato è circoscritta oggettivamente in conformità alla funzione della pronuncia giudiziale, diretta a dirimere la lite nei limiti delle domande hinc et inde proposte, sicchè ogni affermazione eccedente la necessità logico - giuridica della decisione deve considerarsi un obiter dictum, come tale non vincolante (Cass., civ., sez. III, 8 ottobre 1997 n. 9775): sulle considerazioni contenute nella più volte ricordata sentenza n. 400 del 2 novembre 1994 circa il comportamento che l’amministrazione avrebbe dovuto tenere nel caso di realizzazione delle attrezzature sportive non si è formato alcun giudicato.

I motivi in esame devono essere pertanto respinti.

III. Con il quarto motivo di appello, il Di V. ha lamentato “violazione di legge art. 106, 3° comma D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, incompetenza, violazione del giusto procedimento, falsità di presupposti”, rilevando che l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di occupazione di urgenza non rientrava nella competenza della Giunta Municipale, bensì in quella del Consiglio comunale.

Anche tale motivo è infondato.

Osserva la Sezione che la delibera n. 6 del 4 gennaio 1995, con la quale la Giunta municipale di Marzano Appio ha riapprovato il progetto esecutivo per la realizzazione di strutture sportive nel capoluogo e nella frazione Ameglio, è pienamente legittima sotto il profilo della competenza, rientrando proprio nei poteri della giunta municipale l’approvazione dei progetti esecutivi delle opere pubbliche, laddove al Consiglio comunale è attribuita l’attività di programmazione dei lavori pubblici (C.d.S., sez. IV, 17 gennaio 1995 n. 23; 5 febbraio 1999 n. 110; 24 febbraio 1018).

Nella predetta delibera d’altra parte, contrariamente a quanto adombrato dall’appellante, non risulta delegato alla stessa Giunta municipale o al Sindaco alcun potere all’adozione dei provvedimenti espropriativi necessari per la realizzazione delle strutture sportive il cui progetto esecutivo era stato riapprovato.

Peraltro, il Sindaco del Comune di Marzano Appio ha legittimamente adottato il decreto di occupazione d’urgenza dell’area occorrente alla realizzazione dei lavori in argomento, ai sensi dell’art. 2 della legge regionale della Campania 19 aprile 1977 n. 23 (recante “Provvedimenti espropriativi di cui al titolo II della legge 22 ottobre 1971 n. 865 – Designazione dell’organo regionale cui compete l’esercizio delle funzioni di carattere amministrativo”), secondo cui i provvedimenti relativi ai procedimenti amministrativi previsti dalla stessa legge, tra cui rientra, ai sensi dell’art. 1, lett. c), l’autorizzazione all’occupazione d’urgenza, sono adottati proprio dai sindaci dei comuni.

IV. Denunciando “eccesso di potere per omessa comparazione degli interessi pubblici e privati in gioco, violazione del principio secondo il quale l’interesse pubblico va soddisfatto con il minor sacrificio possibile dell’interesse privato; eccesso di potere per mancata valutazione di soluzioni alternative, eccesso di potere per erroneità e falsità dei presupposti”, è stata quindi sostenuta l’illegittimità della scelta dell’area, compiuta senza valutare possibili soluzioni alternative, sottolineando che le sue caratteristiche morfologiche (fondo scosceso e obliquo) la rendevano inidonea e inadeguata alla realizzazione delle previste strutture sportive, che consistevano nella realizzazione di un capo di calcetto, imponendo dei costi aggiuntivi non previsti dall’amministrazione.

Il motivo è fondato.

Sebbene la scelta di un’area sulla quale realizzare un intervento pubblico rientri nell’ampia discrezionalità dell’Amministrazione, essa non può sfuggire al sindacato del giudice amministrativo quando sia caratterizzata da un’evidente irragionevolezza o illogicità.

Nel caso di specie, l’area di proprietà dell’appellante e scelta dall’Amministrazione per la realizzazione del campo di calcetto, come risulta dalla perizia tecnica di parte appellante esibita in giudizio, ha una conformazione tale che per la realizzazione di una qualsiasi struttura sportiva, in quanto “sarebbe necessario procedere a movimentazioni di terra con riempimenti e/o sbancamenti di notevole entità;…si renderebbe necessaria la costruzione di muri di contenimento di grande altezza e notevole sviluppo lineare, che creerebbero problemi di impatto ambientale;…si dovrebbero realizzare opere di drenaggio e di incanalamento delle acque per salvaguardare i terreni sottostanti…”.

L’Amministrazione comunale non ha contestato tali rilievi, essendosi limitata a precisare che, come risultato dal verbale di immissione in possesso, l’area si presentava libera da colture in atto.

Le censure svolte dall’appellante risultano, pertanto, fondate non risultando che l’area prescelta sia la migliore disponibile ovvero sia quella che consenta il minor sacrificio degli interessi privati per il conseguimento degli interessi pubblici, ma apparendo evidente il contrario. Nè risulta che l’Amministrazione abbia tenuto conto dei costi, aggiuntivi a quelli per la realizzazione della struttura sportiva, per rendere utilizzabile ed adeguata l’area prescelta, come sarebbe stato necessario per assicurare all’azione amministrativa i caratteri di imparzialità e di buon andamento, indicati dall’art. 97 della Costituzione.
V. Sotto tale profilo, assorbito l’ultimo motivo di gravame, gli atti impugnati devono essere considerati affetti dai lamentati vizi e devono essere annullati, previo accoglimento dell’appello e riforma dell’impugnata sentenza.

Le spese dell’intiero giudizio possono, come di regola, seguire la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta) accoglie l’appello ed in riforma della sentenza impugnata accoglie il ricorso di primo grado e annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di Marzano Appio al pagamento in favore dell’appellante delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in complessive £. 10.000.000 (diecimilioni).

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10 aprile 2001, con la partecipazione dei seguenti signori:
GIOVANNI PALEOLOGO - Presidente
MARCELLO BORIONI - Consigliere
ALDO SCOLA - Consigliere
GIUSEPPE CARINCI - Consigliere
SALTELLI CARLO - Consigliere, est.

MASSIMA

Il giudicato amministrativo si forma sulla base dei motivi accolti, con la conseguenza che mentre l’effetto di annullamento investe l’atto amministrativo nella sua interezza, quanto al c.d. effetto confomativo deve aversi riguardo al numero ed alla tipologia (formale o sostanziale dei motivi accolti) onde stabilire l’attività che la Pubblica amministrazione può compiere.

I singoli motivi di ricorso proposti avverso un atto amministrativo, idonei ad assicurare determinati vantaggi al ricorrente, sotto il profilo del vincolo all’azione amministrativa che può derivare dal loro eventuale accoglimento, costituiscono altrettanti capi della sentenza rispetto ai quali deve verificarsi l’eventuale soccombenza ai fini dell’ammissibilità della relativa impugnazione.

L’approvazione del progetto esecutivo per la realizzazione di un’opera pubblica rientra nella competenza della Giunta municipale.

Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi