Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 3487 del 27 giugno 2001
(La motivazione delle
deliberazioni degli organi collegiali è desumibile dalle argomentazioni esposte
dai componenti nel corso della seduta, a condizione che in esse siano
individuabili, in modo univoco, le ragioni a base della determinazione adottata)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello nr. 9263 del 2000, proposto dalla società S. s.r.l., in
persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. F. Paparella
ed elettivamente domiciliata in Roma, (....), presso lo studio dell’avv. G.
Recchia,
contro
il Comune di Canosa di Puglia, in persona del sindaco in carica, rappresentato e
difeso dagli avv.ti G. Mansi e F. Mastroviti ed elettivamente domiciliato in
Roma, (....), presso lo studio dell’avv. F. Chieco Bianchi,
per la riforma
della sentenza del T.A.R. della Puglia, Bari, sezione II, 29 settembre 2000, n.
3837.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Canosa di Puglia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 6 marzo 2001, relatore il consigliere Marcello Borioni,
uditi gli avvocati Paparella, Mastroviti e Mansi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Il T.A.R. della Puglia, Bari, sezione II, con sentenza 29 settembre 2000, n.
3837, ha rigettato il ricorso proposto dalla società S. s.r.l. avverso:
a) la deliberazione 24 luglio 1998, n.57, con la quale il consiglio comunale di
Canosa di Puglia ha statuito di “non approvare”:
- la dichiarazione di pubblico interesse e di pubblica utilità del progetto per
la costruzione di una centrale termoelettrica alimentato da combustibile
derivato da rifiuti e biomasse, presentato dalla stessa società il 30 dicembre
1997;
- “l’adozione” del medesimo progetto in variante al programma di fabbricazione,
ai sensi e per gli effetti degli artico 4 e 6 della legge regionale n.3/1968.
- la costituzione di un osservatorio ecologico per il controllo e il
monitoraggio delle emissioni atmosferiche;
- l’indicazione di “prescrizioni tecniche” da prevedere nel provvedimento di
concessione edilizia definitivo.
b) la deliberazione 15 luglio
1999, n.43, con la quale il commissario straordinario del Comune di Canosa di
Puglia ha fornito, su richiesta del T.A.R. (ordinanza n. 820/1998) e della
stessa società S., integrazioni alla motivazione delle deliberazione consiliare
predetta.
La sentenza è stata impugnata dalla società S. che ne contesta la motivazione e
la conclusione, riproponendo le censure dedotte in primo grado e rinnovando la
domanda di risarcimento dei danni.
Si è costituito il Comune di Canosa di Puglia, che sostiene l’infondatezza
dell’appello.
Le parti hanno illustrato con successive memorie le rispettive posizioni.
Alla pubblica udienza del 6 marzo 2001, il ricorso veniva trattenuto per la
decisione.
DIRITTO
L’appello della società S. è fondato nei limiti di seguito specificati.
Come emerge dagli atti del giudizio, la società S. chiedeva al Comune di Canosa
di Puglia, con nota in data 30 dicembre 1997, di essere autorizzata a realizzare
su un suolo di proprietà della stessa società una centrale termoelettrica
alimentata da combustibile derivato da rifiuti e biomasse, ai sensi dell’art. 1,
comma 4, della legge 9 gennaio 1991, n. 10 e dell’art. 17 del D.P.R. n.
203/1988. Dopo l’acquisizione di alcuni dati integrativi, il dirigente
dell’Ufficio tecnico comunale predisponeva una relazione, proponendo in
conclusione che il consiglio comunale provvedesse a
- dichiarare di pubblico interesse e di pubblica utilità il progetto,
- “adottare” il medesimo progetto in variante al programma di fabbricazione, ai
sensi e per gli effetti degli articoli 4 e 6 della legge regionale 20 gennaio
1998, n. 3;
- impartire le direttive per costituzione di un osservatorio ecologico per il
controllo e il monitoraggio delle emissioni atmosferiche;
- indicare le “prescrizioni tecniche” da dettare nel provvedimento di
concessione edilizia definitivo, secondo quanto suggerito dal consulente prof.
F. K..
Il citato art. 4 della citata legge reg. n. 3/1998 prevede che l’approvazione
dei progetti di opere pubbliche costituisce adozione di variante agli strumenti
urbanistici, la cui approvazione compete allo stesso consiglio comunale; il
successivo art. 6, che la disposizione si applica “oltre che alle opere e ai
lavori pubblici, anche alle opere dichiarate di pubblico interesse dal Comune
nel cui territorio l’opera insiste”.
Il consiglio comunale con l’impugnata deliberazione 24 luglio 1998, n. 57,
decideva di non approvare la “proposta”.
Con il ricorso originario la società S. aveva dedotto, fra gli altri, il vizio
di difetto di motivazione. Il T.A.R. della Puglia, con ordinanza 17 dicembre
1998, n. 820, sospendeva la deliberazione n. 57/1998 “ai soli fini della
integrazione della motivazione”. In dichiarata esecuzione dell’ordinanza, il
commissario prefettizio del Comune di Canosa di Puglia, con atto 15 luglio 1999,
n. 43, adottato con i poteri del consiglio, forniva le richieste “integrazioni
delle motivazioni di diniego della deliberazione consiliare n. 57 del 14 luglio
1998”, affermando, in sintesi, che la centrale termoelettrica: a) non può essere
ritenuta opera di pubblico interesse o di pubblica utilità, perché “non è
ricompresa nel piano energetico nazionale e nemmeno in quello regionale”; b) non
rientra nella sfera di previsione della citata legge regionale n. 3/1998 e
successive modificazioni, perché “non beneficia dell’indefettibile presupposto
del finanziamento pubblico”; c) non può costituire opera in variante al
programma di fabbricazione, che è strumento urbanistico provvisorio,
insuscettibile di variante, in attesa dell’adozione definitiva del piano
regolatore generale”. L’atto del commissario prefettizio è stato censurato dalla
società S. con motivi aggiunti, con i quali viene contestata la fondatezza delle
“motivazioni integrative” predette.
Ciò posto, in via preliminare, dovrebbe accertarsi se e quali riflessi si siano
prodotti nel giudizio in seguito alla “integrazione” della motivazione del
provvedimento impugnato effettuata dall’amministrazione in esecuzione di
un’ordinanza emessa del giudice in sede cautelare, ma il Collegio può esimersi
da questo esame essendo fondate sia la censura di difetto di motivazione dedotta
con il ricorso originario sia le censure intese a contestare la motivazione
integrativa, formulata dal commissario prefettizio.
Quanto alla prima censura va osservato che nella deliberazione impugnata il
dispositivo è preceduto dal riferimento alla proposta di deliberazione e alla
relazione del dirigente dell’ufficio tecnico comunale, ai pareri favorevoli
espressi sotto il profilo tecnico dallo stesso dirigente e sotto il profilo
contabile dal direttore di ragioneria f.f., agli “interventi del sindaco e dei
consiglieri così come riportati a verbale di questa stessa deliberazione”.
In linea generale, può anche convenirsi che la motivazione delle
deliberazioni degli organi collegiali possa talora essere desunta dalle
argomentazioni esposte dei singoli componenti nel corso della seduta; ma
ciò richiede che siano rinvenibili elementi che consentano di individuare, in
modo univoco, le ragioni poste a base della determinazione adottata. Nulla
di ciò si verifica nella specie, poiché alcuni consiglieri hanno escluso che la
decisione rientrasse nella competenza del consiglio comunale, altri hanno
espresso considerazioni di ordine giuridico (mancanza del piano energetico
nazionale; mancanza del piano regolatore generale), altri si sono riferiti ai
dubbi espressi dall’”esperto” nominato dal Comune”, altri hanno affermato che il
procedimento avrebbe dovuto essere sospeso, essendo in corso una raccolta di
firme referendarie, altri, infine, hanno espresso riserve di ordine “politico”.
In tale quadro è evidente che, per la molteplicità e la disparità delle opinioni
espresse, non è possibile in alcun modo percepire quale sia stato, in concreto,
il processo logico seguito dal consiglio comunale per disattendere la proposta
dell’ufficio tecnico comunale. E l’insufficienza appare tanto più evidente in
presenza delle indicazioni contenute nella relazione dell’ufficio tecnico, dove
è dato atto dei pareri favorevoli resi sul progetto dalla Regione Puglia, dal
Ministero dell’ambiente e dal Ministero della sanità; dal parere sostanzialmente
favorevole sulla localizzazione reso dalla commissione edilizia dello stesso
Comune di Canosa di Puglia; dell’ulteriore parere con il quale il Ministero
dell’ambiente ha attestato la compatibilità dell’impianto con il limiti di
emissioni in atmosfera, superando così i dubbi manifestati dal prof. F. K.
(incaricato dal Comune di redigere una relazione tecnica).
Quanto alle censure rivolte avverso l’atto del commissario prefettizio n.
43/1999, giova, anzitutto, esaminare se la centrale termoelettrica progettata
dalla società ora appellante sia o non sia da considerare “opera di pubblico
interesse e pubblica utilità”, ai sensi dell’art. 1, comma 4, della legge 9
gennaio 1991,n. 10.
La norma ora citata, dopo aver elencato fra le “fonti rinnovabili di energia o
assimilate” la ”…trasformazione dei rifiuti organici ed inorganici o di prodotti
vegetali” (comma 3), stabilisce che “l’utilizzazione delle fonti di energia di
cui al comma 3 è considerata di pubblico interesse e di pubblica utilità e le
opere relative sono equiparate alle opere dichiarate indifferibili e urgenti ai
fini dell’applicazione delle leggi sulle opere pubbliche” (comma 4).
Il T.A.R. si è espresso in senso negativo, in quanto l’impianto progettato non
opera la trasformazione di rifiuti organici o inorganici ma utilizza il
carburante prodotto della trasformazione di rifiuti effettuata presso altri
impianti.
Questa tesi non può essere condivisa. Anzitutto, nella formulazione della norma,
la qualificazione “di pubblico interesse e di pubblica utilità” è riferita in
modo testuale alla “utilizzazione delle fonti di energia di cui al comma 3”, e
una espressione così ampia include tutte le opere e i processi che concorrono a
convertire in energia le fonti indicate nel comma 3, e cioè “il sole, il vento,
l’energia idraulica…la trasformazione dei rifiuti organici e inorganici…”. La
tesi secondo cui rientrano nella sfera di previsione della norma i soli impianti
che operino il ciclo completo (dal trattamento dei rifiuti alla produzione di
energia) appare ingiustificata ed irrazionale anche rispetto alle finalità che
il legislatore si è prefisso di conseguire, poiché lo “sviluppo delle fonti
rinnovabili di energia” è favorito sia che il processo si svolga per intero
all’interno dello stesso stabilimento sia che un impianto trasformi i rifiuti in
combustibile e un altro trasformi quel combustibile in energia elettrica. Una
conferma si rinviene, sul piano sistematico, nell’art. 33 del D. Lgs. 5 febbraio
1997, n. 22, che nel definire procedure semplificate per il recupero di rifiuti,
esclude l’attività di recupero dei rifiuti urbani, salve le ipotesi di attività
di trattamento per ottenere combustibile da rifiuto (comma 8, lett. b) o
“dell’impiego di combustibile da rifiuto” (comma 8, lett. c). Così confermando
il rilevante interesse pubblico delle due fasi, anche se i processi sono l’uno
separato dall’altro.
Con ragione l’appellante contesta, poi, che fosse valida ragione ostativa della
qualificazione dell’impianto come opera di pubblico interesse la sua mancata
inclusione “nel piano energetico nazionale e nemmeno in quello regionale”.
Il riferimento al piano energetico nazionale non è pertinente, perché
l’individuazione dei bacini che “costituiscono le aree più idonee ai fini della
fattibilità degli interventi di uso razionale dell’energia e di utilizzo delle
fonti rinnovabili di energia” avviene in sede di pianificazione regionale. E
nell’atto impugnato non è specificato rispetto a quali vincoli, prescrizioni o
indirizzi del piano regionale, del quale non vengono citati neppure i dati
identificativi, la realizzazione dell’impianto progettato dalla S. sarebbe in
contrasto o incompatibile.
Inoltre, nel contesto della legge n. 1/1991 la qualificazione delle opere trova
autonoma ed esaustiva disciplina nel disposto dell’art. 1 e nulla nella legge
autorizza a ritenere che il riconoscimento dell’interesse pubblico sia
subordinato alla inclusione dell’impianto negli atti di pianificazione. Potrebbe
semmai porsi un problema di localizzazione, ma di ciò non è fatta alcuna
menzione dell’atto del commissario prefettizio.
Anche il secondo argomento della motivazione “integrativa” non ha fondamento, in
quanto, ai fini dell’applicazione dell’art. 4 della legge regionale della Puglia
20 gennaio 1998, n. 3, è irrilevante che l’opera non beneficiasse di
finanziamenti pubblici (circostanza comunque contestata nell’appello).
A tale riguardo è da osservare, anzitutto, che il commissario prefettizio,
essendo chiamato ad integrare “la motivazione del diniego” (ordinanza del T.A.R.
n. 820/1998) ed avendo dichiaratamente fornito, in esecuzione dell’ordinanza
predetta, “integrazioni alla motivazione di diniego della deliberazione
consiliare n. 57 del 24 luglio 1998”, era tenuto a fare riferimento alla
legislazione vigente alla data di adozione di tale deliberazione. La legge
regionale n. 3/1998, nel testo allora vigente, richiedeva la condizione del
finanziamento pubblico per le “opere pubbliche” (art. 4), non anche per le opere
dichiarate di pubblico interesse, contemplate dall’art. 6. Ma neppure le
modificazioni introdotte dalla legge regionale 11 febbraio 1999, n. 8,
giustificherebbero il diniego di approvazione sotto il profilo dianzi indicato,
giacché l’art. 6 bis consente l’applicazione delle procedure semplificate di cui
agli artt. 3, commi 3 e 4, e 4 della legge n. 3/1998, indipendentemente dalla
presenza di finanziamenti pubblici, per la realizzazione di “opere per le quali
l’interesse pubblico o la pubblica utilità sono riconosciuti da norme regionali
o statali”, e tale va considerata, per quanto detto in precedenza, la centrale
termoelettrica progettata dalla società S..
Infine, con riferimento all’ultimo “motivo integrativo” espresso nella atto in
esame, non vi è ragione per ritenere che il procedimento semplificato previsto
per apportare varianti al piano regolatore generale, non possa trovare
applicazione per modificare le prescrizioni del programma di fabbricazione, che
si configura come strumento urbanistico generale alternativo al piano ed a
questo in sostanza assimilabile quanto al contenuto (Cons. Stato, sez.IV, 17
luglio 1996, n. 860), salva semmai una minore capacità precettiva (art. 34 della
legge 17 agosto 192, n. 1150). Va da sé che il carattere provvisorio del
programma di fabbricazione, anziché avvalorare, sminuisce la consistenza
dell’argomentazione del commissario prefettizio.
Nell’appello si sostiene pure che, in considerazione della destinazione agricola
della zona, il dirigente dell’ufficio tecnico comunale era tenuto a provvedere
sulla “richiesta di autorizzazione edilizia” alla realizzazione della centrale e
che, pertanto, avrebbe indebitamente sottoposto l’approvazione del progetto al
consiglio comunale.
Non occorre esaminare quale fosse il senso dell’istanza presentata dalla società
S. il 30 dicembre 1997, poiché questo profilo di illegittimità, che investirebbe
la relazione allegata alla deliberazione consiliare n. 57/1998, è inammissibile,
non trovando riscontro nel ricorso originario, nel quale, al contrario, il
contenuto della relazione risulta condiviso e contestato l’operato del consiglio
comunale, che ha disatteso quanto proposto nella relazione (adozione della
variante ai sensi degli articoli 4 e 6 della L.reg. n. 3/1998). La questione, è
stata proposta in primo grado con l’atto di proposizione dei motivi aggiunti
notificato il 22 settembre 1999), ma tardivamente, perché il vizio inficerebbe
la relazione dirigenziale, che era già nota alla società S. alla data di
sottoscrizione del ricorso originario (13 novembre 1998). Per conseguenza resta
anche preclusa la possibilità di una pronunzia giurisdizionale che, mediante
l’esame della censura incentrata sulle conclusioni della relazione, “chiarisca
quale sia il regime urbanistico ed edilizio dell’area in esame”.
Infine, la domanda di risarcimento dei danni, riproposta con l’appello, è
infondata.
Se, il danno va commisurato, anche nell’ipotesi di lesione dell’interesse
legittimo, al sottostante “bene della vita” (Corte di Cassazione, SS.UU., 27
luglio 1999, n. 500), i presupposti per il risarcimento difettano quando
l’annullamento degli atti impugnati lasci spazio all’attività rinnovatoria
dell’amministrazione caratterizzata da margini di discrezionalità. In tal caso
non è dimostrato il nesso di causalità fra i danni asseriti dal ricorrente e la
presenza nel provvedimento impugnato dei vizi accertati dalla sentenza di
annullamento. Così, nella specie, dalla insufficienza della motivazione
(deliberazione consiliare n. 57/1998) e dalla inadeguatezza della “motivazione
integrativa” (atto del commissario prefettizio n. 43/1999) non consegue
necessariamente che il progetto dovesse essere approvato o rilasciata la
concessione edilizia. A ciò si aggiunge che non è stato fornito alcun elemento
di prova circa la sussistenza del dolo o della colpa in capo
all’amministrazione, che non può essere desunta dalla mera dichiarazione
dell’illegittimità degli atti impugnati (Corte di cassazione, SS.UU. 22 luglio
1999, n. 500).
In conclusione, l’appello della società S. va accolto per quanto di ragione e,
per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, vanno annullati
entrambi gli atti impugnati. Va respinto per quanto attiene alla domanda di
risarcimento del danno.
Le spese e gli onorari dei due gradi di giudizio possono essere compensati.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione IV) accoglie l’appello
per quanto di ragione e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo
grado, annulla entrambi gli atti impugnati. Rigetta l’appello sul punto del
risarcimento del danno.
Spese dei due gradi di giudizio compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, Palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di
consiglio del 6 marzo 2001, con l'intervento dei sigg.ri
Giovanni Paleologo presidente,
Domenico La Medica consigliere,
Anselmo Di Napoli consigliere,
Marcello Borioni consigliere estensore,
Dedi Rulli consigliere.
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
© Dirittoeschemi