Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 3382 del 16 giugno 2003
(Tutte le tipologie di attività delle P.A., e quindi anche gli atti disciplinati dal diritto privato, sono suscettibili di accesso.
Tuttavia per gli atti provenienti dai privati intervenuti nel procedimento, l’accesso è consentito in quanto si tratti di atti utilizzati e rilevanti nel procedimento, e non solo occasionalmente detenuti dalla P.A..
Inoltre, fra gli atti privati utilizzati ai fini dell’attività amministrativa occorre distinguere tra atti di soggetti terzi e atti propri del soggetto richiedente l’accesso o del suo mandante: per questi ultimi l’accesso deve essere negato, altrimenti la P.A. sopperirebbe a negligenze imputabili esclusivamente al privato, che consegna l’atto da lui formato senza curarsi di farsene un duplicato. Infatti, l’accesso ai documenti amministrativi ha senso in quanto si tratti di documenti nella disponibilità esclusiva della P.A.. In particolare, non può chiedersi alla P.A. l’esibizione di fatture e bolle di consegna, essendo atti provenienti dal privato, anche se per circostanze varie ma comunque imputabili a sé stesso o al proprio mandante siano state smarrite)
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale,
(Quinta Sezione)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 10820 del 2002 proposto dalla M. s.p.a. (Gruppo I.
B.), in persona del Direttore generale e rappresentante legale p.t.,
rappresentata e difesa dagli avv.ti F. Pilato e V. De Palma, elettivamente
domiciliata presso quest’ultimo in Roma, (....);
contro
la Gestione liquidatoria ex USL BA/9, in persona del Commissario liquidatore
p.t., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Puglia, Bari, Sezione Prima, n. 4649 del 23.10.2002;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 28 marzo 2003 il Consigliere Aldo Fera;
Udito l’avv. V. De Palma;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con l’appello in epigrafe, la società M. ha fatto presente che con ricorso
proposto al TAR Puglia aveva chiesto, in quanto cessionaria di un credito per
complessivi € 11.310,87 vantato dalla C. S.p.a., che fosse dichiarato l’obbligo
della USL di rilasciarle copia delle delibere di aggiudicazione dei contratti di
fornitura di materiali e servizi e delle bolle di consegna e di lavorazione
relativi alle fatture n. 203076 del 14.04.1994 ed altre indicate nell’atto di
appello. Il TAR, però, ha respinto il ricorso, rilevando come, ai sensi
dell’art. 1262 c.c., l’obbligo di fornire i documenti probatori del credito
grava sul cedente. Da qui, secondo il primo giudice, deriverebbe il difetto
dell’interesse personale e concreto della ricorrente che legittima, ai sensi
dell’art 22 della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 2 del DPR 27 giugno 1992, n.
352, la domanda di accesso alla documentazione amministrativa. Senza
considerare, poi, che l’atto introduttivo del giudizio avrebbe dovuto essere
notificato anche al creditore cedente, titolare di un diritto alla riservatezza.
Secondo l’appellante, la sentenza è erronea ed ingiusta, in quanto la
cessionaria, quale unico soggetto legittimato ad esercitare il diritto di
credito, ha un interesse personale e concreto che legittima l’esercizio del
diritto di accesso. E, da ultimo, che non è configurabile nella specie un
diritto alla riservatezza in capo alla cedente, in quanto la ricorrente si è
limitata a richiedere esclusivamente la documentazione relativa all’esistenza di
un credito che aveva formato oggetto di un atto di disposizione.
Ha concluso chiedendo l’accoglimento dell’appello, con l’assegnazione di un
termine all’Amministrazione per consentire l’accesso.
DIRITTO
1. L’appello proposto dalla M. s.p.a. è fondato nella parte in cui il Tar, con
riferimento all’accesso a documenti di diritto privato in possesso
dell’Amministrazione pubblica, ha escluso l’interesse del cessionario di un
credito nei confronti della pubblica amministrazione, sull’assunto che, ai sensi
dell’art. 1262 c.c., l’obbligo di fornire i documenti probatori del credito
grava sul creditore cedente.
La tesi sostenuta del primo
giudice non può essere condivisa.
Non v’è dubbio, infatti, che
per effetto della cessione del credito il cessionario subentra nella medesima
posizione del cedente, per cui la disposizione di cui all’art. 1262 c.c.,
secondo la quale “il cedente deve consegnare al cessionario i documenti
probatori del credito che sono in suo possesso”, vale esclusivamente tra queste
due parti ma non produce effetti nel rapporto tra cessionario e debitore.
Proiettando il principio sul versante del rapporto tra cittadino e pubblica
amministrazione, come disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della legge 7
agosto 1990, n. 241, ne consegue come non possa essere riconosciuta al creditore
cessionario, solo per tale sua qualità, una protezione minore rispetto a quella
che la norma accorda al cedente.
Né ha pregio l’altra tesi
sostenuta, sia pur in via alternativa, dal Tar, secondo il quale l’atto
introduttivo del giudizio avrebbe dovuto essere notificato anche al creditore
cedente, titolare di un diritto alla riservatezza. E’ evidente, infatti, che al
momento in cui il cedente ha disposto del diritto di credito, proprio in virtù
dell’art. 1262 c.c., che gli impone di consegnare i documenti al cessionario, i
dati ad essi relativi non sono più protetti dalle norme concernenti la tutela
della riservatezza.
2. Sgombrato il campo da un astratto difetto di legittimazione del creditore
cessionario, la questione va esaminata nei suoi elementi concreti. Riguardo ai
quali il collegio ritiene di dover confermare l’indirizzo già seguito con la
decisione n. 1448 dell’ 11 marzo 2002, che opera una distinzione tra gli atti di
cui è consentito l’accesso.
Giova precisare come non sia
in discussione l’indirizzo giurisprudenziale affermato dall’Adunanza plenaria di
questo Consiglio con decisione n. 4 del 22 aprile 1999, secondo il quale
tutte le tipologie di attività delle pubbliche Amministrazioni (ora anche
dei meri gestori di pubblici servizi ex art. 4 L. 3.8.1999 n. 265, che ha
sostituito l’art. 23 L. 241/1990), e quindi anche gli atti disciplinati dal
diritto privato sono suscettibili di accesso ex art. 22 L. n. 241/90. Ma il
principio va esaminato alla luce della successiva elaborazione giurisprudenziale
che ha precisato come “per quanto concerne gli atti provenienti dai privati
intervenuti nel relativo procedimento, l’accesso in tanto è consentito in quanto
si tratti di atti utilizzati ed in qualche modo rilevanti nell’iter del
procedimento, ai sensi dell’art. 22, 2° comma, L. n. 241/90, e non solo
occasionalmente detenuti dall’Amministrazione”. (Consiglio di Stato, sez.
VI, n. 191 del 22.1.2001). E, per quel che riguarda da vicino il caso di specie,
come “nell’ambito degli atti privati utilizzati ai fini dell’attività
amministrativa occorre distinguere quelli che sono gli atti di soggetti terzi e
quelli che sono gli atti propri del soggetto richiedente l’accesso (o del suo
mandante). Per questi ultimi l’accesso deve essere negato, altrimenti
l’Amministrazione verrebbe a sopperire a negligenze e disfunzioni che sono
imputabili esclusivamente al privato, che consegna l’atto da lui formato senza
curarsi di farsene un duplicato. Invero, non bisogna dimenticare che
l’accesso ai documenti amministrativi in tanto ha senso in quanto si tratta di
documenti nella disponibilità esclusiva dell’Amministrazione.” (Consiglio di
Stato, sez. V, n. 1448 dell’ 11.3.2002).
Di conseguenza non può
essere chiesta all’Amministrazione l’esibizione di fatture e di bolle di
consegna per verificarne il contenuto, essendo atti provenienti dal privato,
anche se per circostanze varie (ma comunque imputabili a sé stesso o al proprio
mandante) siano eventualmente andate smarrite, come sembra accaduto nella
specie.
3.Per quanto considerato, l’appello deve essere accolto solo in parte.
Sussistono giusti motivi per
compensare tra le parti spese, competenze ed onorari di entrambi i gradi di
giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, accoglie in parte
l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, ordina alla
Gestione liquidatoria della USL BA/9 di esibire all’appellante (con facoltà di
estrarne copia) le delibere di approvazione dei contratti di fornitura di
materiali e di sevizi relativi alle fatture indicate nell’esposizione in fatto,
entro 30 giorni dalla notifica o comunicazione amministrativa, ove anteriore,
della presente decisione.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 28 marzo 2003, con
l’intervento dei signori:
Alfonso Quaranta Presidente
Raffaele Carboni Consigliere
Goffredo Zaccardi Consigliere
Aldo Fera Consigliere estensore
Francesco D’Ottavi Consigliere
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
© Dirittoeschemi