Sentenza del Consiglio di Stato, 5a sez., n. 1491 del 13 marzo 2002

Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 1491 del 13 marzo 2002

(E' di competenza del Consiglio comunale deliberare la "partecipazione dell’ente a società di capitali" e, quindi, anche la costituzione di una società mista per la gestione di un pubblico servizio, mentre per il concreto trasferimento della gestione stessa è sufficiente un provvedimento della Giunta, dovendosi esclusivamente attuare il precedente deliberato del Consiglio.

E' di competenza del Consiglio, altresì, “la disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi” ma non la concreta quantificazione degli importi tariffari)

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Quinta Sezione

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi in appello:
n. 54/2000,
proposto dal Comune di Monza, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli Avv.ti G. F. Ferrari e L. Manzi ed elettivamente domiciliato presso quest’ultimo in Roma, (....)

contro

la Soc. 2 M P. G., s.n.c., di M. G. e C, in persona del legale rappresentante p.t., non costituita,

e nei confronti di T.P.B.-Trasporti Pubblici della Brianza, S.p.A., e l’Impresa “F.lli R.”, s.a.s., di A. R. e C., non costituite;

n. 206/2000,
proposto dalla T.P.B.-Trasporti Pubblici della Brianza, S.p.A., in persona dell’amministratore unico, Ing. M. C., rappresentato e difeso dagli Avv.ti R. Villata e A. Degli Esposti, con i quali è elettivamente domiciliata in Roma, (....),

contro

la Soc. 2 M P. G., s.n.c., di M. G. e C, in persona del legale rappresentante p.t., non costituita,

e nei confronti del Comune di Monza, in persona del Sindaco p.t., e della Impresa “F.lli R.”, s.a.s., di A. R. e C., non costituiti;

n. 493/2000,
proposto dalla Impresa “F.lli R.”, s.a.s., di A. R. e C., rappresentata e difesa dagli Avv.ti A. Romano, B. Santamaria e G. Greco, con domicilio eletto presso il primo in Roma, (....),

contro

la Soc. 2 M P. G., s.n.c., di M. G. e C, in persona del legale rappresentante p.t., non costituita,

e nei confronti del Comune di Monza in persona del Sindaco p.t. e della T.P.B.-Trasporti Pubblici della Brianza, S.p.A., non costituiti;

per l'annullamento

della sentenza del T.A.R. della Lombardia, III Sezione, del 21.10.1999, n. 3488;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie depositate dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Viste le ordinanze nn. 662. 656 e 663 del 2000 con le quali sono state accolte le richieste di sospensione della esecuzione della sentenza appellata;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 23.10.2001, la relazione del Consigliere Claudio Marchitiello;
Uditi gli avv.ti G.F. Ferrari, A. Manzi (in sostituzione dell’avv. L. Manzi), Villata e Romano;
Visto il dispositivo di decisione n. 474 del 30 ottobre 2001;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Il Comune di Monza, con la deliberazione del Consiglio comunale del 25.7.1997, n. 80, costituiva la Trasporti Pubblici della Brianza (T.P.B.), società per azioni a prevalente capitale pubblico comunale, per la progettazione, realizzazione e gestione della futura linea metropolitana cittadina.

Lo Statuto della T.P.B. prevedeva gli obiettivi della “progettazione, costruzione e gestione di impianti per servizi pubblici di trasporto” nonché di “gestione dei connessi parcheggi presenti e futuri”.

Con la deliberazione della Giunta Municipale del 30.6.1998, n. 822, il Comune assegnava alla T.P.B. la gestione di tutti i parcheggi cittadini.

Con la stessa deliberazione, il Comune affidava alla T.P.B. la definizione dei rapporti con la “F. R.”, di A. R. & C, s.a.s., concessionaria di alcuni dei detti parcheggi, che, con la nota del 22.6.1998, aveva già offerto di consegnare parte dei parcheggi da essa gestiti e di rinunciare al contenzioso in essere con il comune dietro conferma della concessione di altri parcheggi con prolungamento della relativa scadenza dal 30.6.1998 al 31.12.2001.

Con successiva deliberazione della Giunta Municipale del 28.7.1998, n. 947, peraltro, il Comune revocava la deliberazione n. 822 e affidava alla T.P.B. la gestione di tutti i parcheggi legati con vincolo di strumentalità al futuro servizio metropolitano.

La 2M P. G. di M. G. & C., s.n.c., dichiaratasi società operante nel settore della gestione dei parcheggi anche per conto di amministrazioni comunali, impugnava: 1) la deliberazione della Giunta Municipale del Comune di Monza del 28.7.1998, n. 947; 2) gli atti di conferimento della gestione di alcuni parcheggi da parte del Comune o della T.P.B. alla Società “F.lli R.”; 3) gli atti di transazione tra il Comune e la “F.lli R.”, a seguito dei quali detta società ha ottenuto la gestione dei parcheggi di cui alla precedente lettera b).

La società ricorrente chiedeva altresì l’accertamento, ai sensi degli artt. 33 e 36 del D.Lgs. n. 80 del 1988, della scadenza al 30.6.1998 della precedente concessione della F.lli R., la nullità della predetta concessione (o subconcessione) oltre tale termine, l’assenza di idoneo titolo alla gestione oltre tale termine, con la conseguente condanna del Comune di Monza e della T.P.B. al risarcimento dei danni.

Si costituivano in giudizio il Comune di Monza, la T.P.B e la F.lli R., opponendosi all’accoglimento del ricorso con eccezioni in rito e nel merito.

Il T.A.R. della Lombardia, III Sezione, con la sentenza del 21.10.1999, n. 3488, accoglieva in parte il ricorso annullando gli atti impugnati e respingendo la domanda risarcitoria.

Propongono separati appelli il Comune di Monza (n. 296/2000), l’Impresa “F.lli R.” (n. 493/2000) e la T.P.B. (n. 296/2000), deducendo la erroneità della sentenza appellata e chiedendone la riforma.

La Soc. 2M P. G. non si è costituita in appello.

All’udienza pubblica del 23.10.2001 il ricorso è stato ritenuto per la decisione.

DIRITTO

1.- I tre appelli in epigrafe, diretti avverso la stessa sentenza della III Sezione del T.A.R. della Lombardia del 21.10.1999, n. 3488, possono essere riuniti e definiti con un’unica decisione.

2.- Gli appelli sono da accogliere.

Il T.A.R., su ricorso della “2 M P. G.”, s.n.c., società che racchiude nel suo oggetto sociale anche l’attività di gestione di parcheggi, ha annullato per incompetenza la deliberazione della Giunta Municipale del Comune di Monza del 28.7.1998, n. 947, di affidamento alla Trasporti Pubblici della Brianza (T.P.B.), S.p.A., della gestione dei parcheggi comunali.

I primi giudici hanno affermato che il provvedimento, concernendo l’affidamento di un servizio pubblico, avrebbe dovuto essere adottato dal Consiglio comunale a norma dell’art. 32, lett. f), della legge n. 142 del 1990.

La Sezione non è di questo avviso.

Nella specie, la deliberazione impugnata non configura un autonomo provvedimento di concessione o di affidamento di un servizio pubblico, ma un atto di mera attuazione, di natura organizzativa, con il quale viene definitivamente reso operativo il modulo organizzativo già prescelto dal Consiglio comunale fra quelli previsti dalla legge per la gestione di un servizio che il Comune ha ritenuto di assumere come servizio pubblico (in quanto considerato un’attività rivolta a realizzare un fine utile alla comunità ai sensi dell’art. 22, comma 1, della legge n. 142 del 1990, oggi trasfuso negli artt. 112 e 113 del D. Lgs. 18.8.2001, n. 267).

La T.P.B. è, infatti, una società a prevalente capitale comunale (per il 65 per cento) costituita dal Comune di Monza per la “progettazione, la realizzazione e la gestione della futura linea metropolitana cittadina” che ha, come stabilisce l’art. 4 del suo Statuto, accanto ai compiti di “progettazione, costruzione e gestione di opere e impianti per servizi pubblici di trasporto” anche quello di “gestione dei connessi parcheggi presenti e futuri”.

Tale società è stata costituita con la deliberazione del Consiglio comunale del 25.7.1997, n. 80, che ne ha approvato anche lo Statuto, rientrando nella competenza di tale organo deliberare “la partecipazione dell’ente a società di capitali” (art. 32, comma 2, lett. f, della legge n. 142 del 1990) e, quindi, anche la costituzione di una società mista per la gestione di un pubblico servizio (cioè di una delle forme di gestione dei servizi pubblici locali previste dall’art. 22, comma 3, della legge n. 142 del 1990).

Non occorreva, pertanto, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., una nuova deliberazione del Consiglio comunale per effettuare il concreto trasferimento della gestione dei parcheggi comunali alla T.P.B., ma era sufficiente, dovendosi esclusivamente dare attuazione al precedente deliberato del consiglio comunale, un provvedimento della Giunta Municipale che, in base all’art. 35 della legge n. 142 del 1990, “compie gli atti di amministrazione che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non rientrino nelle competenze di altri organi comunali in base alla legge o allo Statuto”.

3.- Il T.A.R. ha poi affermato che le determinazioni della Giunta Municipale contenute nella impugnata deliberazione del 28.7.1998, n. 947, avrebbero violato gli indirizzi stabiliti dal Consiglio comunale nella deliberazione del 25.7.1997, n. 80.

Il rilievo, che, tra l’altro, contraddice l’affermata incompetenza della Giunta, si rivela inconsistente.

Non è esatta, innanzitutto, l’affermazione secondo cui la deliberazione consiliare avrebbe condizionato l’assegnazione alla T.P.B. della gestione dei parcheggi alla previa attivazione della nuova linea metropolitana.

Non vi è nella deliberazione consiliare una disposizione che preveda tale condizione.

In particolare, nella deliberazione in parola non figura alcuna proposizione che supporti l’affermazione del T.A.R. secondo cui “la delibera impugnata confligge con l’indicazione di enucleare i parcheggi specificamente connessi al buon funzionamento della nuova linea metropolitana e di affidarne la gestione alla società preposta a tale servizio, una volta che lo stesso sia attivato”.

Il rilievo formulato dal T.A.R. non ha dunque alcun fondamento neppure in punta di fatto.

Nemmeno dallo Statuto o dai patti parasociali approvati con la stessa deliberazione del 25.7.1997, n. 80, emerge l’esistenza della condizione alla quale ha fatto riferimento il T.A.R.

L’art. 4 dello Statuto, con formula testualmente ripetuta dai patti parasociali, anzi, prevede l’assegnazione alla T.P.B. della gestione dei parcheggi “presenti” e futuri “connessi” alla linea metropolitana, con evidente riferimento ai parcheggi già operanti lungo la linea della metropolitana, il cui tracciato risulta già definito, e a quelli di futura realizzazione.

Tale condizione non è neppure necessaria sotto il profilo logico. Sotto tale profilo, infatti, è piuttosto da condividere l’osservazione degli appellanti, secondo cui l’organizzazione dei parcheggi di connessione costituisce un adempimento che deve precedere e non seguire l’entrata in esercizio di una linea metropolitana di trasporto.

Va comunque osservato che nella deliberazione impugnata risultano individuati nella planimetria che costituisce parte integrante della deliberazione i parcheggi “funzionalmente e strutturalmente connessi con la linea metropolitana”.

La deliberazione in parola, pertanto, ha proceduto all’assegnazione dei soli parcheggi connessi alla linea metropolitana.

Nella stessa deliberazione, infatti, uno dei parcheggi (quello di Via Umberto I-Via Solferino) nonostante fosse indicato nella predetta planimetria è stato escluso da quelli conferiti alla T.P.B., con riserva di assegnarlo in gestione mediante gara di appalto, perché non risultante funzionalmente connesso al trasporto metropolitano.

La Sezione deve poi rilevare che è del tutto estraneo all’interesse azionato dalla società ricorrente un secondo rilievo, ritenuto invece dal T.A.R. come uno dei vizi determinanti per l’annullamento della deliberazione del 28.7.1998, n. 947.

Secondo i primi giudici, la Giunta Municipale avrebbe proceduto alla fissazione delle nuove tariffe per i posteggi sebbene non fosse munita di alcuna competenza in materia e non avesse ricevuto direttive al riguardo dal competente Consiglio comunale con la deliberazione n. 80 del 1997.

Ritiene, infatti, la Sezione che l’autonomia della determinazione relativa alla fissazione delle nuove tariffe, nel contesto della deliberazione impugnata, al più avrebbe potuto consentire un annullamento parziale della deliberazione stessa, senza con ciò soddisfare l’interesse fatto valere in giudizio dalla società ricorrente, evidentemente diretto ad ottenere, con l’annullamento dell’intera deliberazione, che fosse messo nel nulla il conferimento alla T.P.B. dell’esercizio dei parcheggi comunali connessi alla linea della futura metropolitana.

La censura relativa alla incompetenza della Giunta a stabilire le nuove tariffe, pertanto, avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile per difetto d’interesse.

Va, comunque, ritenuta esatta anche l’osservazione formulata sul punto dagli appellanti.

L’art. 32, comma 1, lett. g), della legge n. 142 del 1990, pone tra gli atti fondamentali di competenza del Consiglio comunale “la disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi”, con riguardo, quindi, alla “individuazione dei criteri economici sulla base dei quali deve procedersi alla determinazione delle tariffe, alle eventuali esenzioni o agevolazioni, alle modalità di gradazione delle tariffe sulla base di fasce orarie o delle zone in cui il servizio viene prestato e ad altri criteri di carattere generale per la determinazione delle tariffe ma non la concreta quantificazione degli importi tariffari”.

Nella deliberazione n. 947 del 1998 è espressamente affermato che nessuna innovazione viene apportata alla disciplina delle tariffe in discorso salvo l’aggiornamento dell’importo.

La deliberazione della Giunta Municipale del 28.7.1998, n. 947, in conclusione, è immune dai vizi riscontrati dalla sentenza appellata.

4.- Per quanto precede, il secondo mezzo d’impugnativa del ricorso originario diretto dalla “2 M P. G.” ad invalidare la convenzione stipulata dalla T.P.B. e la “F.lli R.” per la gestione di alcuni dei predetti parcheggi, avrebbe dovuto essere dichiarato dal T.A.R. inammissibile per carenza d’interesse.

La società ricorrente ha rilevato l’illegittimità dell’affidamento di tale gestione direttamente alla Società “F.lli R.”, sostenendo che la T.P.B. avrebbe dovuto porre in essere una gara pubblica.

Il T.A.R., nella sentenza appellata, ha condiviso tale tesi.

In fatto, la società “F.lli R.” era la precedente concessionaria di vari parcheggi, con scadenze diverse e dilazionate fino al 2004. Le aree relative a tali parcheggi si erano rivelate necessarie alla esecuzione dei lavori per la realizzazione della nuova metropolitana (da iniziarsi improrogabilmente nel mese di gennaio del 1999, pena la perdita degli ingenti finanziamenti pubblici già ottenuti dal C.I.P.E.). Il Comune, pertanto, come si desume dalla deliberazione della Giunta Municipale del 30.6.1998, n. 822, successivamente revocata dalla deliberazione n. 947 del 1998, in via transattiva, anche al fine di evitare che la predetta concessionaria proseguisse sulla via giudiziaria già intrapresa, con richiesta di risarcimento dei danni, stabiliva di conservare alla gestione di detta società alcuni parcheggi, prolungandone anche la scadenza.

Ciò premesso in fatto, ritiene la Sezione che dall’accoglimento della tesi propugnata dalla “2 M P. G.”, alla quale il T.A.R. ha prestato la propria adesione, non potrebbe derivare altra conseguenza se non quella della restituzione dei parcheggi in atto condotti dalla “F.lli R.” alla gestione diretta della T.P.B., ente costituito dal Comune di Monza per la conduzione di tutti i parcheggi comunali “presenti e futuri” connessi con la linea metropolitana.

La T.P.B., quindi, non potrebbe essere obbligata ad affidare a terzi la gestione dei parcheggi e, quindi, ad esperire, ammesso che sia doverosa, una gara pubblica per tale affidamento.

La “2 M P. G.”, pertanto, non potrebbe conseguire da una decisione di annullamento della convenzione stipulata dalla T.P.B. con la “F.lli R.” alcun vantaggio, neppure il vantaggio minimo e meramente strumentale rappresentato dall’insorgenza a carico della T.P.B. dell’obbligo di indire una procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione dei parcheggi ritornati nella sua disponibilità,con la prospettiva, quindi, per la medesima “2 M P. G.”, di poter partecipare alla relativa gara.

L’assenza di un interesse della “2 M P. G.” ad ottenere l’annullamento della predetta convenzione è perciò evidente.

5.- Gli appelli riuniti, in conclusione, devono essere accolti e, in riforma della sentenza appellata, deve respingersi il ricorso originario proposto dalla “2 M P. G.”.

Sussistono i motivi per compensare integralmente le spese dei due gradi del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione, riunisce i due appelli in epigrafe, accoglie gli appelli stessi e, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso originario proposto dalla “2 M P. G.”.

Compensa le spese dei due gradi del giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso, in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella Camera di Consiglio tenutasi il 23.10.2001, con l'intervento dei signori:
Giuseppe Farina Presidente, f.f.
Paolo Buonvino Consigliere
Goffredo Zaccardi Consigliere
Claudio Marchitiello Consigliere Est.
Marzio Branca Consigliere

Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi