Circolare del Ministero dell'Interno, n. 4/1998 del 10 ottobre 1998
Esercizio dei poteri dirigenziali e funzioni di indirizzo politico negli enti locali
(Il
trasferimento, operato dalla legge, ai dirigenti degli EE.LL. di poteri
gestionali, precedentemente facenti capo agli organi politici, rende
immediatamente operativa ed effettiva tale attribuzione di poteri.
Il rinvio alla potestà regolamentare attribuita agli enti può operare solo nel
disciplinare le finalità e i modi di esercizio dei poteri, ma non sulla
titolarità dei medesimi, derivanti da fonte normativa di rango legislativo e
coperti da specifica riserva di legge. E' da escludersi, pertanto, che
l'esercizio dei poteri di gestione da parte dei dirigenti sia subordinato alla
previa adozione di una disciplina regolamentare da parte degli EE. LL..
Non sono atti gestionali i provvedimenti contingibili ed urgenti in tema di sanità o di igiene pubblica adottati dal sindaco, nonché le funzioni, ed i conseguenti atti, spettantigli in qualità di ufficiale di Governo)
Ai prefetti della Repubblica
(omissis)
Sono pervenuti a questo Ministero numerosi quesiti, anche a seguito di alcune
interpretazioni non univoche apparse sulla stampa, circa le modalità di
esercizio dei poteri dirigenziali negli enti locali e le correlative titolarità,
in rapporto alle funzioni di indirizzo politico attribuite agli organi di
Governo, secondo il nuovo assetto delineato dal decreto legislativo n. 29/1993,
come modificato dal decreto legislativo n. 80/1998.
In proposito, al fine di fornire univoche indicazioni di lettura, in relazione
alla delicatezza delle questioni prospettate, che investono la vita quotidiana
degli enti locali, d'intesa con la Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento per la funzione pubblica, si ribadisce che il nuovo assetto dei
poteri all'interno degli enti locali, dopo l'entrata in vigore dei precitati
decreti delegati, nonché delle leggi n. 127/1997 e n. 191/1998, è improntato
ad una rigida ed effettiva separazione dei rispettivi ruoli: da una parte i
compiti di indirizzo, attribuiti al potere politico, dall'altra i poteri
gestionali, che divengono poteri propri della burocrazia, intesa come il
complesso degli apparati amministrativi, chiamati a tradurre in pratica, nel
rispetto delle norme regolamentari poste dagli enti medesimi, gli indirizzi
politici.
Il principio di ripartizione dei poteri all'interno delle pubbliche
amministrazioni e, quindi, anche degli enti locali, è stato riaffermato dal
decreto legislativo n. 80/1998, all'art. 3, comma 2, che, nel ridefinire i
compiti attribuiti ai dirigenti, aggiunge che gli stessi spettano loro «in via
esclusiva».
Il successivo comma 3 dei medesimo articolo introduce una nonna di salvaguardia
dei poteri attribuiti, prevedendo che le attribuzioni dei dirigenti «possono
essere derogate soltanto ad opera di specifiche disposizioni legislative».
Tale disposto è ulteriormente rafforzato dall'articolo 45 dello stesso decreto
legislativo n. 80/1998, il quale stabilisce che, a decorrere dalla data di
entrata in vigore dello stesso (e cioè dal 23 aprile 1998), «le disposizioni
previgenti che conferiscono agli organi di Governo l'adozione di atti di
gestione di atti o provvedimenti amministrativi» di cui al precitato art. 3,
comma 2, «si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai
dirigenti». La statuizione si pone come norma di chiusura, poiché, operando
il trasferimento ai dirigenti di poteri gestionali, precedentemente facenti capo
agli organi politici, rende immediatamente operativa ed effettiva la prevista
attribuzione di poteri.
In tale ambito, il rinvio alla potestà regolamentare attribuita agli enti,
previsto dall'art. 27-bis del decreto legislativo n. 29/1993, introdotto dal
decreto legislativo n. 80/1998, può operare solo negli spazi lasciati liberi
dalla legge, e cioè solo nel disciplinare le finalità e i modi di esercizio dei
poteri, ma non sulla titolarità dei medesimi, derivanti da fonte normativa di
rango legislativo e coperti, ai sensi del citato art. 3, comma 3, da
specifica riserva di legge.
Da quanto detto deriva l'impossibilità, da parte degli organi politici, di
compiere atti gestionali, così come già precisato nella circolare n. 3/1998
(in Gazzetta Ufficiale n. 157 dell'8 aprile 1998).
Ovviamente, non possono considerarsi atti gestionali, gli interventi
d'urgenza adottati dal sindaco ai sensi dell'art. 117 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (provvedimenti contingibili ed urgenti in
tema di sanità o di igiene pubblica), nonché le funzioni, ed i
conseguenti atti, spettantigli in qualità di ufficiale di Governo. Essi,
infatti, costituiscono esercizio di un potere proprio, attribuito al
rappresentante della comunità locale in quanto tale, e rientrano quindi nella
sua competenza istituzionale.
In relazione al predetto principio di separazione dei poteri, l'ente dovrà,
pertanto, adottare un modello organizzatorio, espressione della propria
autonomia statutaria e regolamentare, con cui siano stabilite le modalità di
conferimento dei compiti ai dirigenti, nel rispetto dei criteri di
professionalità dettati dall'art. 6, comma 7, della legge n. 127/1997. Dovrà,
altresì, dettare i criteri e le nonne, in relazione alle quali, ed in conformità
agli atti di indirizzo emanati dall'autorità politica, gli stessi devono
dirigere gli uffici e i servizi.
Anche la giurisprudenza ha confermato tale impostazione. Con recente sentenza n.
451/1998 il T.A.R. per la Lombardia, sezione II, nell'annullare un decreto di
occupazione d'urgenza emanato da un sindaco, ha infatti ribadito l'incompetenza
di quest'ultimo in quanto spetta esclusivamente ai dirigenti l'adozione di un
atto siffatto.
Alla luce di tale orientamento deve essere letto anche il disposto dell'art.
27-bis del decreto legislativo n. 29/1993, innanzi citato, nel senso che il
potere regolamentare può essere riconosciuto agli enti locali unicamente nei
sensi suesposti, e, quindi, nell'ambito organizzativo interno, mentre è da
escludersi che l'esercizio dei poteri di gestione da parte dei dirigenti sia
subordinato alla previa adozione di una disciplina regolamentare.
In relazione a ciò - ferma restando l'immediata operatività e vigenza del
principio di separazione dei poteri più volte richiamato - è indubbio che un
tale momento innovativo imponga comunque agli enti locali di provvedere al più
presto (ma anche con gli adeguati approfondimenti) alla regolamentazione delle
modalità del trasferimento delle competenze in questione e, nel contempo, di
avviare mirati processi di qualificazione del personale chiamato a nuovi compiti
e responsabilità.
Si prega di portare quanto sopra a conoscenza degli enti locali interessati,
fornendo un cortese cenno di assicurazione.
Il direttore generale dell'Amministrazione civile:
GELATI
Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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