Ordinanza della Corte di Cassazione, Sezioni unite civili, n. 33691 del 10 ottobre 2002
(Ai consorzi volontari tra enti locali per la gestione di servizi si applica, in quanto compatibile, la disciplina per le aziende speciali, ove il limite della "compatibilità" si riferisce al fatto che nella costituzione dei consorzi gli enti locali non incontrano le limitazioni riferibili alla natura ed alla rilevanza sociale o imprenditoriale dei servizi, previste per le aziende.
Ai consorzi volontari tra enti locali è esteso il riconoscimento della personalità giuridica, dell'autonomia patrimoniale e statutaria nonché della natura di enti strumentali degli enti locali, avendo tali consorzi, pertanto, natura di enti pubblici.
La delibera di assemblea di un consorzio tra enti locali, avente ad oggetto la revoca del consiglio di amministrazione e la nomina di un nuovo presidente ed un nuovo vicepresidente, ha natura di atto relativo all'organizzazione dell'ente e, pertanto, le situazioni giuridiche soggettive dei consorziati assumono consistenza di interessi legittimi, sussistendo la giurisdizione del g.a. sul ricorso volto all'annullamento di tale delibera)
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SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso del 23 giugno 2000 al TAR Lombardia i comuni di Sovico, di Renate,
di Triuggio, di Saregno, di Macherio e di Albiate hanno impugnato la delibera 10
giugno 2000 con la quale l'assemblea del Consorzio di bonifica dell'Alto Lambro
ha revocato il consiglio di amministrazione e ha nominato un nuovo presidente e
un nuovo vicepresidente dell'ente.
I comuni ricorrenti hanno sostenuto che la delibera era nulla o inesistente
perché adottata in mancanza del quorum costitutivo previsto dallo statuto e in
contrasto con quanto previsto dall'art. 4 della legge 15 luglio 1994, n. 444.
Il Consorzio ha proposto regolamento di giurisdizione sostenendo che il giudice
amministrativo adito è privo di giurisdizione perché:
a) i ricorrenti prospettano un'ipotesi di inesistenza della delibera impugnata
per carenza di potere e quindi la lesione di una situazione del diritto
soggettivo;
b) comunque, il potere di ogni consorziato di partecipare alla nomina degli
organi del consorzio ha consistenza di diritto soggettivo, analoga a quella di
elettorato attivo;
c) in senso contrario alla giurisdizione del giudice ordinario non può invocarsi
l'attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva in
materia di pubblici servizi perché la presente controversia non attiene alla
gestione del servizio pubblico, ma al potere di nomina degli organi
amministrativi dell'ente gestore;
d) lo statuto consortile prevede che le controversie tra consorziati e consorzio
siano devolute ad arbitri.
Il procuratore generale ha chiesto che sia dichiarata la giurisdizione del
giudice amministrativo perché la controversia ha ad oggetto l'interesse dei
consorziati al corretto esercizio dell'attività di un ente pubblico (non
economico). Le controversie in ordine alla validità ed efficacia della revoca e
nomina degli organi del Consorzio appartengono alla giurisdizione del giudice
amministrativo perché gli atti impugnati costituiscono espressione del potere di
autonomia organizzativa dell'ente, che ha natura pubblicistica. Né la pretesa
carenza di potere dell'assemblea potrebbe valere a trasformare in diritti
situazioni giuridiche soggettive dei consorziati nate come interessi, così come
tale trasformazione non potrebbe discendere dalla mera previsione di una
clausola compromissoria nello statuto dell'ente.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il Consorzio di bonifica dell'Alto Lambro è stato costituito, ai sensi dell'art.
25 della legge 8 giugno 1990 n. 142, tra la Provincia di Milano e ventisette
Comuni, per la conduzione e gestione dei servizi di collettamento e di
depurazione nonché per la costruzione e gestione di altri servizi di pubblica
utilità necessari per contribuire al disinquinamento del Lambro e al risanamento
del proprio ambito territoriale.
Ai consorzi volontari tra enti locali per la gestione di uno o più servizi,
come dispone il primo comma dell'art. 25 citato, si applica, in quanto
compatibile, la disciplina che l'art. 23 della stessa legge n. 142 del 1990
detta per le aziende speciali.
Il limite della "compatibilità", come è generalmente riconosciuto, si
riferisce al fatto che nella costituzione dei consorzi gli enti locali non
incontrano le limitazioni riferibili alla natura ed alla rilevanza sociale o
imprenditoriale dei servizi, previste dal precedente art. 22 della legge
citata per le aziende.
Nulla impedisce invece di estendere ai consorzi il riconoscimento
della personalità giuridica, dell'autonomia patrimoniale e statutaria e della
natura di enti strumentali degli enti locali. Ne consegue che il Consorzio di
cui si tratta ha natura di ente pubblico.
Irrilevante è, nella specie, l'indagine sulla natura di ente economico (come
sostiene il ricorrente) o non economico (come ritiene il procuratore generale),
perché, come è noto, lo svolgimento di attività imprenditoriale ha rilievo
soltanto sulla disciplina applicabile alle relazioni intersoggettive, nelle
quali si svolge la gestione del servizio, e che ricadono nel dominio del diritto
privato, fermo restando, anche per gli enti pubblici economici, che, nei
rapporti interni, l'esercizio dei poteri autoritativi e di autoorganizzazione ha
rilievo solo sul piano pubblicistico (v. da ultimo Cass. Sez. unite n. 1243/2000
e 12654/1997).
Ora è indubbio che la delibera del consiglio d'amministrazione del Consorzio
impugnata dai Comuni, come afferma lo stesso Consorzio (sia pure al diverso
fine di negare rilievo, ai fini del riparto di giurisdizione, alla circostanza
che detto Consorzio ha ad oggetto la gestione di servizi pubblici), ha natura
di atto relativo all'organizzazione dell'ente e, pertanto, a fronte
dell'esercizio di poteri autoritativi di organizzazione le situazioni giuridiche
soggettive dei consorziati non possono che assumere consistenza di interessi
legittimi.
Per tale ragione deve ritenersi che correttamente i ricorrenti hanno adito il
giudice amministrativo che ha giurisdizione generale di legittimità su tutte le
controversie aventi ad oggetto situazioni soggettive di interesse legittimo.
In senso contrario non vale osservare che la mancanza di quorum strutturale,
posta a fondamento dell'impugnazione davanti al TAR, comporta l'inesistenza
della delibera impugnata, in quanto assunta in carenza di potere, sia perché, in
linea generale, l'insussistenza del quorum strutturale, che costituisce
condizione del legittimo esercizio della funzione collegiale, secondo alcuni
autorevoli orientamenti della dottrina, potrebbe configurarsi anche come
semplice vizio di legittimità dell'atto; sia perché (e tale argomento ha,
ovviamente, rilievo decisivo) l'atto emesso in carenza di potere non è idoneo ad
affievolire la situazione di diritto soggettivo a interesse, ma non può certo
trasformare una situazione che è ab origine di interesse in un diritto
soggettivo.
Non è convincente, d'altra parte, l'abile tentativo della difesa del ricorrente
di equiparare la situazione giuridica che i Comuni assumono lesa dalla delibera
impugnata all'elettorato attivo.
E' vero infatti che l'art. 25, quinto comma della legge n. 42 del 1990 prevede
che il consiglio di amministrazione dei consorzi sia eletto dall'assemblea e che
per procedere all'elezione l'assemblea deve essere regolarmente costituita, ma
nella specie la delibera impugnata aveva un duplice oggetto - revoca del
consiglio di amministrazione, nomina di presidente e vicepresidente - che non
coincide con quello che la norma invocata individua come "elezione del consiglio
di amministrazione".
Né i Comuni hanno sostenuto che il Consorzio abbia negato il loro diritto di
partecipare all'elezione del consiglio di amministrazione, avendo più
semplicemente contestato la legittimità della deliberazione, avente oggetto
diverso dall'elezione del consiglio d'amministrazione, perché adottata dal
collegio irregolarmente costituito.
Irrilevante ai fini del decidere è, infine, la circostanza che l'art. 42 dello
statuto del Consorzio, in conformità con quanto previsto dall'art. 96 del d.p.r.
n. 902 del 1986 recante il regolamento delle aziende municipalizzate, prevede la
devoluzione ad arbitri delle controversie tra i consorziati e tra essi e il
consorzio, perché tali controversie sono solo quelle relative allo svolgimento
dell'attività imprenditoriale, come già osservato, soggetta alla disciplina
privatistica, mentre restano estranee alla previsione statutaria le controversie
relative all'attività interna di organizzazione disciplinata da norme
inderogabili di diritto pubblico.
Peraltro, per analoga ragione, questa Corte (Cass., 23 ottobre 1958, n. 10530)
ha già avuto modo di affermare, con riferimento ai consorzi privati disciplinati
dal codice civile, che il collegio arbitrale rituale, per statuto investito di
ogni controversia tra consorzio e consorziati, è incompetente ad accertare, sia
pure solo incidenter tantum, la validità delle delibere dell'assemblea
consortile, trattandosi di questione concernente diritti indisponibili,
riservata alla cognizione del giudice ordinario. A maggior ragione questa
conclusione deve essere tenuta ferma con riferimento a tutte le controversie
relative allo svolgimento dell'attività autoritativa di organizzazione dei
consorzi pubblici.
In conclusione il ricorso deve essere respinto e deve essere dichiarata la
giurisdizione del giudice amministrativo.
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Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi
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