Sentenza della Corte di Cassazione, sez. 3a civ., n. 7190 del 30 maggio 2000

Sentenza della Corte di Cassazione, Sezione terza civile, n. 7190 del 30 maggio 2000

(L'autorizzazione a stare in giudizio, da parte degli organi comunali deliberanti, è necessaria affinché il Sindaco possa rappresentare il Comune in qualsiasi lite attiva e passiva. La mancanza di tale autorizzazione incide sulla capacità processuale dell'ente pubblico e, risolvendosi nel difetto di un presupposto processuale, è rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado del processo. Tale autorizzazione può intervenire ed essere prodotta anche nel corso del giudizio e quindi anche dopo che sia scaduto il termine per l'impugnazione o per l'opposizione a decreto ingiuntivo.

Competente in via esclusiva sull'autorizzazione del sindaco a stare in giudizio in nome e per conto del Comune è la Giunta, in base alle sue attribuzioni residuali su tutti gli atti non riservati al Sindaco, al Consiglio o ad altri organi di decentramento)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

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ha pronunciato la seguente

SENTENZA

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SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto 22 gennaio 1983 C. F. e S. M. M., convenivano in giudizio, innanzi al tribunale di Roma, il Comune di Roma, perché l'adito tribunale dichiarasse avvenuta, in favore di essi concludenti, l'usucapione di un terreno di mq. 7546, 76, in località Acqua Acetosa, posseduto ininterrottamente dal 1955.

Costituitosi in giudizio l'ente convenuto eccepiva che il terreno in questione, di sua proprietà, era stato detenuto - a titolo di affitto - dal 1946 al 1965 da C. A., padre dell'attore C. F. che lo aveva riconsegnato - alla cessazione del rapporto - con verbale 11 ottobre 1965, ancorché il comune avesse lasciato lo stesso nella detenzione del terreno stesso a titolo precario, e senza alcun corrispettivo, onde consentirgli di continuare ad abitare nella casa colonica ivi esistente.

Esposto quanto sopra il convenuto da un lato instava per il rigetto della domanda attrice, dall'altro chiedeva che l'adito tribunale, in via riconvenzionale, condannasse gli attori al rilascio del terreno nonché al pagamento di una indennità da determinarsi in corso di causa.

Svoltasi l'istruttoria del caso l'adito tribunale, con sentenza non definitiva 8 ottobre 1984 rigettava la domanda attrice, ordinando agli attori il rilascio del terreno oggetto di causa in favore del Comune e disponendo, con separata ordinanza, la rimessione della causa in istruttoria quanto alla riconvenzionale.

Nelle more di tale giudizio, con atto 25 ottobre 1985 C. F. e S. M. M. impugnavano - innanzi al tribunale di Roma, sezione specializzata agraria - la disdetta intimata dal Comune di Roma al contratto di affitto inter partes in data 26 marzo 1965, deducendone la nullità perché contraria alla normativa di legge sul blocco dei contratti agrari ed eccependo - di conseguenza - da un lato, che era privo di qualsiasi effetto il verbale di consegna 11 ottobre 1965, dall'altro, che integravano fatti illeciti la estromissione violenta di essi concludenti dal terreno oggetto di controversia attuata dal Comune unitamente al Centro I. C. di Roma negli anni 1981 e 1982, quanto a mq. 5.000 e nel 1984 quanto ad altri 5.000 mq. per cui chiedeva la condanna sia del Comune di Roma che del Centro I. al risarcimento dei danni.

Con sentenza 22 febbraio-20 maggio 1986 l'adita sezione agraria, sul presupposto che la sentenza non definitiva 8 ottobre 1984 del tribunale ordinario fosse passata in cosa giudicata, rigettava la domanda attrice, con condanna degli attori stessi alle spese.

Gravata tale pronunzia dai soccombenti C. F. e S. M. M. la Corte di appello di Roma, sezione specializzata agraria, con una prima sentenza (n. 1910 del 1987) dichiarava la propria competenza per materia a conoscere della controversia e con ordinanza in pari data disponeva la sospensione del processo sino al passaggio in giudicato della sentenza 8 ottobre 1984 del tribunale ordinario.

Successivamente la Corte di appello di Roma, decidendo sia sull'appello avverso la sentenza non definitiva 8 ottobre 1984, sia sull'appello avverso la sentenza definitiva n. 617 del 1990:
a) con sentenza 13 maggio 1992 n. 1428, da un lato dichiarava che era passato in cosa giudicata il rigetto della domanda dei coniugi C. circa la pretesa usucapione del terreno di causa, dall'altro, dichiarava cessata la materia del contendere in ordine al rilascio del terreno, avendone il Comune ottenuto la disponibilità;
b) con ordinanza in pari data, preso atto del giudizio pendente innanzi alla sezione specializzata agraria della stessa Corte di appello di Roma circa l'accertamento di un rapporto di affitto tra il Comune di Roma e i coniugi C., sospendeva il giudizio innanzi a sé, limitatamente, alla domanda concernente la indennità di occupazione reclamata dal Comune.

Passata in cosa giudicata (a seguito del rigetto del ricorso avverso la stessa proposto innanzi questa Suprema Corte di Cassazione) la sentenza 13 maggio 1992 n. 1428, della corte di appello di Roma, e riassunto il giudizio pendente innanzi alla sezione specializzata agraria della Corte di appello, quest'ultima:
a) con sentenza non definitiva 4 febbraio - 17 maggio 1994 (n. 279/94) così provvedeva: (in parziale riforma della sentenza dei primi giudici) dichiara esistito, relativamente al terreno di mq. 10.000 meglio descritto in atti, tra la famiglia C. e il Comune di Roma un rapporto di affitto agrario sino al 5 ottobre 1984; rigettava la domanda di risarcimento dei danni relativi alla distruzione e danneggiamento dei manufatti; provvede con separata ordinanza per il prosieguo dell'istruttoria sulla domanda di risarcimento del danno;
b) successivamente, con sentenza definitiva 4 ottobre-22 novembre 1996 (n. 3107/96) così disponeva: condanna il Comune di Roma al risarcimento dei danni in favore dei coniugi C. nella misura complessiva di lire 8 milioni, al valore attuale, ivi compresi gli interessi fino ad oggi.

Avverso tali sentenze C. F. e S. M. M. hanno proposto ricorso, affidato a due motivi: resistono, con controricorso e ricorso incidentale affidato a tre motivi e illustrato da memoria, il Comune di Roma nonché con controricorso e ricorso incidentale affidato ad un unico motivo illustrato da memoria il Centro I. C. d'I..

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. I vari ricorsi (nn. 15599/97; 179/98; 725/98 R.G.) avverso le stesse sentenze (non definitiva del 4 febbraio 1994 e definitiva del 4 ottobre 1996, della Corte di appello di Roma, sezione specializzata agraria) devono essere riuniti, ai sensi dell'art. 335 c.p.c.

2. Sempre in limine osserva il Collegio - in conformità ad una giurisprudenza più che consolidata di questa Corte regolatrice - che:
- l'autorizzazione a stare in giudizio, da parte degli organi comunali deliberanti, è necessaria affinché il sindaco possa rappresentare il Comune in qualsiasi lite attiva e passiva;
- nel nuovo ordinamento delle autonomie locali, di cui alla l. 8 giugno 1990 n. 142, competente in via esclusiva sull'autorizzazione del sindaco a stare in giudizio in nome e per conto del Comune è la giunta municipale, in base alle sue attribuzioni residuali su tutti gli atti non riservati al sindaco, al consiglio o ad altri organi di decentramento (Cass. 9 marzo 1996, n. 1889. Analogamente, tra le tantissime, per il rilievo che ai sensi dell'art. 35 l. 8 giugno 1990 n. 142 (pur nel testo modificato dall'art. 17 l. 25 marzo 1993 n. 81) compete alla giunta municipale autorizzare il sindaco a stare in giudizio in nome e per conto del comune, Cass. 23 giugno 1997, n. 5585);
- la mancanza di tale autorizzazione incide sulla capacità processuale dell'ente pubblico e, risolvendosi nel difetto di un presupposto processuale (cioè, di un elemento necessario per la costituzione del rapporto giuridico processuale), è rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado del processo (Cass. 29 marzo 1996, n. 2955; Cass. 23 giugno 1997, n. 5585, cit.);
- l'autorizzazione a stare in giudizio, emessa dall'organo collegiale competente, autorizzazione che è necessaria perché un ente pubblico possa agire o resistere in causa, attiene alla legitimatio ad processum, ossia all'efficacia e non alla validità della costituzione dell'ente medesimo a mezzo dell'organo che lo rappresenta (Cass., sez. un., 1 febbraio 1997 n. 973; Cass., sez. un., 21 febbraio 1997 n. 1616; Cass. 8 agosto 1997, n. 7395);
- tale autorizzazione può intervenire ed essere prodotta anche nel corso del giudizio e quindi anche dopo che sia scaduto il termine per l'impugnazione (Cass., sez. un., 21 febbraio 1997 n. 1616, cit.) o per l'opposizione a decreto ingiuntivo (Cass., sez. un., 1 febbraio 1997 n. 973, cit. non diversamente, Cass., sez. un., 21 febbraio 1997 n. 1616, cit.), senza che la controparte possa dedurre l'insussistenza delle ragioni d'urgenza che abbiano indotto l'organo che rappresenta l'ente pubblico a proporre l'opposizione senza essere ancora munito dell'autorizzazione dell'organo, al quale unicamente spetta la valutazione della correttezza dell'operato del primo (Cass., sez. un., 1 febbraio 1997, n. 973, cit.);
- che in caso di ricorso per cassazione ove l'atto - contenente detta autorizzazione - non sia stato depositato in cancelleria insieme con il ricorso per Cassazione né successivamente nelle forme di cui all'art. 372 c.p.c., il ricorso deve essere dichiarato inammissibile (Cass. 8 agosto 1997 n. 7395, cit.).

Pacifico quanto precede e non controverso, altresì, che nel giudizio di cassazione i documenti diretti ad attestare la capacità processuale necessaria per la proposizione del relativo ricorso devono essere formalmente inseriti tra gli atti interni del giudizio di legittimità, mediante la loro indicazione nel ricorso e il loro successivo deposito in cancelleria insieme all'atto di impugnazione, oppure anche, riguardando essi l'ammissibilità del ricorso, attraverso la loro produzione ai sensi dell'art. 372 c.p.c. (cfr. Cass., sez. un., 21 febbraio 1996, n. 1325) e che nel giudizio di cassazione il termine ultimo per il deposito dei documenti attestanti la legittimazione processuale è all'udienza di discussione prima dell'inizio della relazione, senza possibilità di proroga (Cass. 6 giugno 1997, n. 5066) è palese che il ricorso incidentale proposto nella specie dal Comune di Roma, sia avverso la sentenza non definitiva che avverso quella definitiva, è ammissibile.

In data 20 gennaio 2000 - infatti - anteriormente all'udienza di discussione, è stata depositata - ai sensi dell'art. 372 c.p.c. - copia della deliberazione n. 71 del 16 gennaio 1998 con la quale la giunta comunale ha autorizzato la proposizione di controricorso e ricorso incidentale dinanzi questa Suprema Corte di Cassazione, contro C. F. e S. M..

3. Come accennato in parte espositiva, con sentenza non definitiva 4 febbraio - 17 maggio 1994 la Corte di appello di Roma, sezione specializzata agraria:
- ha dichiarato la nullità, ex art. 1418 c.c. della disdetta intimata dal Comune di Roma al C. con raccomandata 26 marzo 1965, perché in contrasto con il blocco dei contratti agrari introdotto con la legge 11 luglio 1952, n. 765;
- ha accertato che il contratto di affitto inter partes si è protratto sino al 5 ottobre 1984, atteso che era irrilevante sia l'attività (non agricola) al momento svolta dal C. sia la soggezione dell'area, in forza di piano regolatore particolareggiato, in zona M e N, rispettivamente destinate a servizi pubblici e a verde pubblico;
- ha rigettato la domanda proposta dai coniugi C. per conseguire il risarcimento del danno che costoro assumevano di avere patito per la distruzione delle migliorie che essi assumevano di avere apportato al fondo e che sarebbero state distrutte, atteso che non risultava che le migliorie stesse fossero state realizzate con l'osservanza delle procedure di cui all'art. 14 della l. n. 11 del 1971, o - se realizzate in epoca anteriore - con il consenso del locatore o con l'autorizzazione del giudice.

Successivamente, con sentenza, definitiva, 4 ottobre - 22 novembre 1996, la Corte di appello di Roma, sezione specializzata agraria ha condannato il Comune di Roma al risarcimento dei danni in favore dei coniugi C. nella misura di lire 8 milioni, al valore attuale, ivi compresi gli interessi.

Precisato che gli affittuari si erano limitati a chiedere soltanto il danno dipendente dal fatto illecito (posto in essere dall'ente comune nel privare essi concludenti della disponibilità del fondo) senza avanzare alcuna pretesa in ordine ai danni conseguenti all'inadempimento contrattuale, la Corte di appello di Roma, con l'ausilio degli esperti del collegio, e tenuto conto delle risultanze della prova testimoniale, dell'estensione del terreno in cultura, della sua ubicazione e del tipo di culture praticate, ha determinato equitativamente in lire 1.200.000 il danno per la perdita degli ortaggi e in lire 900.000 quello per la perdita della produzione delle piante da frutta e del filare di vite che non è provato essere stati impiantati dagli affittuari, provvedendo, altresì, alla rivalutazione di tali importi mediante i coefficienti ISTAT.

4. Tali pronunzie - come osservato in parte espositiva - sono state oggetto sia di ricorso principale, da parte dei coniugi C. (che censurano la sentenza definitiva nella parte in cui ha quantificato in lire 8 milioni i danni da essi concludenti patiti (primo motivo) e quella non definitiva nella parte in cui ha negato il risarcimento dei danni patiti per la distruzione dei manufatti presenti sul terreno, realizzati da essi concludenti (secondo motivo) sia di ricorso incidentale, da parte del Comune di Roma (che lamenta la violazione, da parte della sentenza non definitiva delle norme in tema di proroga dei contratti agrari (primo motivo) e da parte di quella definitiva, delle disposizioni in tema di illecito extracontrattuale (secondo e terzo motivo), sia - ancora - di ricorso incidentale condizionato (limitatamente al capo relativo alla pronunzia sulle spese) da parte del Centro I. C..

5. Precisato quanto sopra, motivi di ordine logico impongono di esaminare con precedenza - rispetto alle altre - le censure svolte dal Comune di Roma con il primo motivo del proprio ricorso.

Con questo il comune - in particolare - denunziando "violazione e falsa applicazione della legge n. 765 dell'11 luglio 1952 e delle successive norme in materia di proroga dei contratti agrari: violazione e falsa applicazione degli artt. 2697 e seguenti del c.c. e dei principi in tema di onere della prova", nonché "omesso esame, omessa e contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia", lamenta che i giudici del merito abbiano ritenuto essere elemento necessario e sufficiente un contratto di affitto di terreno "per uso agricolo" perché il contratto stesso sia soggetto alle norme in tema di blocco dei contratti agrari.

La proroga dei contratti agrari disposta dalla l. 11 luglio 1952, n. 765 - osserva il ricorrente comune - presuppone la ricorrenza di due requisiti imprescindibili, certamente assenti nel caso di specie, e, cioè - da un lato - l'esistenza di un fundus instructus, suscettibile di dare luogo ad una azienda agraria, dall'altro, l'esistenza - in capo al conduttore - della qualifica di "coltivatore diretto".

Nella specie, per contro, è certo, prosegue il comune ricorrente:
a) che il fondo inizialmente concesso in affitto aveva una estensione di mq. 10.000 ridotta nel 1955 a mq. 5.229;
b) che trattavasi di un terreno scosceso e in gran parte boschivo;
c) che non è stata data, in causa, alcuna prova della qualità di coltivatori diretti degli affittuari.

6. Il motivo è fondato, e meritevole di accoglimento, alla luce delle considerazioni che seguono.

Recita la legge 11 luglio 1952, n. 765, proroga delle vigenti disposizioni di legge in materia di contratti agrari, per quanto rilevante al fine del decidere:
"I contratti verbali o scritti di mezzadria, colonia parziaria, compartecipazione e affitto stipulati con coltivatori diretti, compresi quelli con clausola miglioritaria e quelli di mezzadria o colonia mista d'affitto, nonché le concessioni di terre incolte o insufficientemente coltivate disposte ai sensi del decreto legislativo luogotenenziale del 19 ottobre 1944, n. 279, e del decreto legislativo 6 settembre 1946, n. 89, e successive integrazioni o modificazioni, sono prorogati fino al termine dell'annata agraria in corso al momento dell'entrata in vigore di una nuova legge contenente norme di riforma dei contratti agrari" (art. 1, comma 1).

"La proroga dei contratti agrari di cui al precedente comma non si applica nei confronti dei coltivatori diretti che si trovano nel godimento, quali proprietari, enfiteuti o usufruttuari, di altro fondo sufficiente ad assorbire la capacità lavorativa della propria famiglia" (art. 1, comma 2).

"Le disposizioni contenute nell'art. 1, commi secondo e terzo, e negli articoli seguenti della legge 15 luglio 1950, n. 505, nonché quelle di cui agli articoli 4 e 5 della legge 16 giugno 1951, n. 435, si applicano con le modificazioni di cui agli articoli successivi, fino al termine dell'annata agraria in corso al momento della entrata in vigore della nuova legge di cui al precedente primo comma" (art. 1, comma 3).

Pacifico quanto sopra è palese, alla luce di una giurisprudenza più che consolidata di questa Corte regolatrice che era onere del C. e della S. non solo dimostrare - come del resto mai contestato dalla difesa di controparte - che nel 1946 il Comune di Roma aveva concesso in affitto, per uso agricolo, a C. A., un terreno "all'origine di mq. 10.000", ma anche dare la prova che:
a) alla data di entrata in vigore della legge n. 765 del 1952 e all'epoca della disdetta intimata dal comune concedente, il C. era nella detenzione di un fondo che potesse qualificarsi, attese le porzioni di fondo restituite medio tempore e tenuta presente le caratteristiche di quelle residue, "fondo agricolo". In altri termini che alle dette date il fondo oggetto di controversia fosse - attesa la sua dimensione e tenute presenti le sue caratteristiche strutturali (si denuncia negli scritti difensivi del Comune che il terreno nel 1955 oltre che di ridottissime dimensioni era in forte pendenza e destinato a bosco) - suscettibile di uno sfruttamento a fini agrari e tale da garantire all'affittuario un utile (per effetto della commercializzazione, sul mercato, dei prodotti ottenuti);
b) con riferimento allo stesso periodo (data entrata in vigore della l. n. 765 del 1952 e data di intimazione della disdetta) l'affittuario aveva, nella propria famiglia, una capacità lavorativa idonea a soddisfare almeno un terzo delle esigenze della coltivazione del fondo stesso.

Atteso che i giudici del merito sono pervenuti ad affermare l'esistenza - alla data del marzo 1965 - di un contratto di affitto agrario tra le parti, prescindendo totalmente da qualsiasi indagine nei sensi sopra indicati (in violazione dell'art. 360 n. 5, c.p.c. "omessa motivazione circa un punto decisivo della controversia prospettato dalle parti o rilevabile di ufficio"), osservando - altresì - in ultima analisi che doveva ritenersi provata la qualità di coltivatori diretti in capo ai coniugi C.-S., non avendo trovato conferma le asserzioni in senso contrario del comune concedente (in violazione dell'art. 2697 c.c., essendo onere dei detti coniugi, dimostrare la sussistenza, nel 1965, di tutte le condizioni per poter beneficiare della proroga di legge) è evidente come anticipato che il primo motivo merita accoglimento.

7. All'accoglimento del primo motivo segue l'assorbimento sia del secondo che del terzo motivo del ricorso incidentale del Comune di Roma.

Con questi - il comune - denunzia, in particolare:
- "violazione e falsa applicazione dell'art. 2043 c.c. e dei principi in tema di fatto illecito extracontrattuale";
- "omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione in ordine alla esistenza della colpa della Amministrazione";
- "violazione e falsa applicazione degli artt. 1965 e 2113 c.c. e dell'art. 23 della l. 11 febbraio 1971, n. 11";
- "omessa e insufficiente motivazione su un punto decisivo della controversia" (secondo motivo prima parte);
- la circostanza che la Corte di appello abbia ritenuto la illegittimità della rinunzia alla proroga senza considerare che si era in presenza di una transazione perfezionata in epoca anteriore all'entrata in vigore della l. n. 11 del 1971 e, quindi, non soggetta alla disciplina dell'art. 23 di questa (secondo motivo, seconda parte);
- "violazione e falsa applicazione dell'art. 2043 c.c.", nonché "erroneità e contraddittorietà della motivazione su un punto decisivo della controversia", atteso che nella specie non sussistono comunque i presupposti del fatto illecito, atteso che il terreno è stato sgombrato per la realizzazione di un'opera pubblica a seguito di dichiarazione di pubblica utilità (terzo motivo).

Tutte censure, quelle sopra riassunte, relative ad aspetti essenziali della controversia sui quali, peraltro, non è dato rinvenire nella parte motiva della sentenza 4 febbraio 1994 n. 279 della Corte di appello di Roma alcun riferimento.

Rimangono assorbiti, altresì, sia il ricorso principale dei coniugi C. e S. (con il quale, da un lato (primo motivo), si denunzia "violazione e falsa applicazione (di) norme di diritto" e "omessa e contraddittoria motivazione circa un punto essenziale della controversia", quanto alla misura dei danni liquidati con la sentenza definitiva senza ricorrere all'ausilio di una consulenza tecnica, dall'altro (secondo motivo), "violazione e falsa applicazione di norme di diritto" e "omessa motivazione circa un punto decisivo della controversia", per avere la sentenza non definitiva liquidato l'indennizzo del caso per la distruzione dei manufatti posti in essere da essi concludenti), sia - infine - il ricorso incidentale del Centro I. C. d'I. (relativo alla distribuzione dell'onere della spesa). Segue da quanto precede, altresì, che la sentenza 4 febbraio 1994 del 279 della Corte di appello di Roma, sezione specializzata agraria, nonché la sentenza 4 ottobre 1996 n. 3107 della stessa sezione specializzata agraria, devono cassarsi in relazione al motivo accolto e la causa deve essere rinviata, anche per le spese di questa fase, alla stessa Corte di appello di Roma, sezione specializzata agraria.

P.Q.M.

La Corte riunisce i ricorsi;

accoglie il primo motivo del ricorso incidentale proposto dal Comune di Roma;

dichiara assorbiti gli altri motivi del ricorso incidentale del Comune di Roma nonché il ricorso principale proposto da C. F. e S. M. M., nonché il ricorso incidentale del Centro I. C. d'I.;

cassa in relazione al motivo accolto la sentenza 4 febbraio 1994 del 279 della Corte di appello di Roma, sezione specializzata agraria, nonché la sentenza 4 ottobre 1996 n. 3107 della stessa sezione specializzata agraria e rinvia la causa, anche per le spese di questa fase, alla stessa Corte di appello di Roma, sezione specializzata agraria.
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Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi