Sentenza della Corte di Cassazione, sez. 5a civ., n. 3971 del 19 marzo 2002

Sentenza della Corte di Cassazione, Sezione quinta civile, n. 3971 del 19 marzo 2002

(La legge qualifica enti pubblici territoriali lo Stato, le Regioni, le Province, i Comuni, e le Comunità montane, mentre designa enti pubblici locali non territoriali le unità sanitarie locali, le istituzioni sanitarie pubbliche autonome, le Camere di commercio. I consorzi tra enti pubblici territoriali sono considerati essi stessi come enti pubblici territoriali.

Sono esenti dall'ICI solo i consorzi tra enti pubblici territoriali, mentre ciò non avviene per le forme di unione tra enti non territoriali e tra enti territoriali e non territoriali; riguardo a queste, in particolare, l'ICI va versata a favore del Comune anche per gli immobili eventualmente conferiti al Consorzio dal Comune stesso, poiché l'inefficienza contabile di un pagamento indiretto del Comune a se stesso è compensata da una contabilità separata per soggetti distinti)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE QUINTA CIVILE

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ha pronunciato la seguente

SENTENZA

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SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Il Comune di Verona ricorre per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale di Venezia 16 settembre 1999, n. 43/30/99, depositata il 21 ottobre 1999, che ha rigettato il suo appello contro la sentenza della Commissione tributaria provinciale di Verona 21 ottobre 1998, n. 415/04/98, che aveva accolto il ricorso proposto dal Consorzio per la zona agricola industriale di Verona avverso il rifiuto di rimborso dell'ICI 1995.

2. I presupposti della controversia sono i seguenti:
- il 30 giugno 1995 e il 20 dicembre 1995 il Consorzio per la zona agricola industriale di Verona versa, rispettivamente a titolo di acconto e a titolo di saldo, lire 69.794.000 e lire 86.192.000 a titolo di imposta comunale sugli immobili per il 1995;
- con due diverse istanze del 10 maggio 1996, pervenute al Comune di Verona rispettivamente il 15 maggio 1996 e il 16 maggio 1996, il Consorzio chiede il rimborso delle somme versate a titolo di ICI 1995, adducendo, quale motivo della richiesta, il diritto all'esenzione previsto dall'art. 7.1) DLgs 30 dicembre 1992, n. 504, trattandosi di versamenti effettuati per immobili di proprietà del Consorzio costituito dalla Provincia, dal Comune e dalla Camera di commercio, industria e agricoltura di Verona;
- il 5 luglio 1996, con unico provvedimento notificato il 2 agosto 1996, il Comune di Verona respinge le istanze di rimborso;
- i ricorsi del Consorzio, previamente riuniti, sono accolti dalla Commissione tributaria provinciale di Verona con sentenza 21 ottobre 1998, n. 415/04/98;
- l'appello del Comune di Verona è rigettato dalla Commissione tributaria regionale di Venezia con la sentenza ora impugnata per cassazione.

3. La sentenza della Commissione tributaria regionale di Venezia 16 settembre 1999, n. 42/30/99, è così motivata:
- l'estensione dell'esenzione dall'ICI per gli immobili posseduti dagli enti pubblici elencati nell'art. 7.1 DLgs 30 dicembre 1992, n. 504, agli immobili posseduti dai consorzi tra gli enti pubblici territoriali e le Camere di commercio industria artigianato ed agricoltura è un'interpretazione estensiva e non già analogica;
- sarebbe illogica e contraria allo spirito della legge l'interpretazione che esentasse da imposta gli immobili posseduti singolarmente da tali enti, e tassasse, invece, quelli posseduti dagli stessi enti congiuntamente tra loro in modo consortile;
- una volta ritenuta ammissibile l'interpretazione estensiva, il diritto al rimborso dell'ICI consegue necessariamente: l'esenzione va applicata non solo ai consorzi tipici, ma anche ai consorzi atipici, tra i quali rientra il Consorzio ZAI, composto comunque da enti di cui immobili sono esonerati dal tributo;
- quanto al motivo subordinato, relativo alla destinazione degli immobili, essa rientra negli scopi istituzionali, non essendo statutariamente previsto nessun altro impiego; d'altra parte, il Comune di Verona, che è l'ente maggioritario di partecipazione al Consorzio ed è presente nell'amministrazione dello stesso attraverso propri membri designati, convalida la corretta destinazione degli investimenti mobiliari secondo gli scopi istituzionali del Consorzio; né il Comune può chiedere l'inversione dell'onere della prova ponendo tale onere a carico del Consorzio, ma è lo stesso Comune che dovrebbe provare specificamente l'insussistenza delle condizioni indispensabili al conseguimento dell'esenzione.

4.1. Il ricorso per cassazione del Comune di Verona è sostenuto con due motivi d'impugnazione.

4.2. Il ricorrente conclude chiedendo che, in accoglimento del ricorso, sia cassata la sentenza impugnata della Commissione tributaria regionale di Venezia, con ogni consequenziale provvedimento, anche in ordine alle spese nei vari gradi di giudizio.

5.1. Il Consorzio per la zona agricolo-industriale di Verona resiste con controricorso, integrato con una memoria.

5.2. Il controricorrente conclude chiedendo che sia rigettato il ricorso del Comune di Verona, con tutte le consequenziali statuizioni di legge, anche in ordine alle spese.

6.1. Nell'udienza pubblica il difensore del Comune di Verona solleva un'eccezione relativa alla legittimazione processuale del Consorzio Z., il quale avrebbe agito in entrambi i gradi del giudizio di merito senza procura, perché il mandato alla difesa sarebbe stato rilasciato dal Presidente del Consorzio senza che sia stata adottata alcuna deliberazione, neanche in funzione di ratifica, da parte del Consiglio direttivo, la quale sarebbe necessaria ai sensi dell'art. 6 dello Statuto del Consorzio.

6.2. Il difensore del Consorzio ritiene che l'eccezione è sollevata per la prima volta in sede di legittimità e, per di più, da quella stessa parte che avrebbe contribuito alla mancanza di legittimazione processuale. Egli conclude chiedendo o il rinvio per l'esame della questione o il suo rigetto.

MOTIVI DELLA DECISIONE

7.1. In via preliminare deve essere esaminata l'eccezione, sollevata dal difensore del Comune di Verona nell'udienza pubblica, relativa alla legittimazione processuale del Consorzio ZAI.

7.2. L'eccezione è infondata.

Infatti, si deve, in primo luogo, osservare che sarebbe stato onere della parte che solleva l'eccezione fornire la prova della causa della mancanza di legittimazione processuale e attraverso la produzione di idonea prova documentale. Al riguardo il Comune di Verona sostiene che copia dello Statuto del Consorzio sarebbe stata prodotta nel corso dei giudizi di merito e sarebbe, dunque, presente nel fascicolo d'ufficio. Peraltro, dall'esame di tale documentazione risulta che dello Statuto del Consorzio per la zona agricolo-industriale di Verona è stata prodotta fotocopia, composta di due pagine contenenti solo alcuni articoli (art. 1, art. 2, un frammento dell'art. 3 e dell'art. 8, art. 9 e art. 10), nessuno dei quali ha attinenza con il potere di conferire il mandato alle liti.

In ogni caso, a prescindere dalla prova della mancanza di legittimazione processuale, è decisivo il fatto che già il giudice di primo grado si è pronunciato sul merito della causa, dando così implicitamente per accertata la legittimazione processuale del Consorzio. E lo stesso atteggiamento ha assunto il giudice d'appello, dinanzi al quale l'eccezione non risulta che sia stata sollevata. Sulla questione si è, dunque, formato un giudicato implicito.

L'eccezione relativa alla mancanza di legittimazione processuale del Consorzio dev'essere, pertanto, rigettata.

8.1. Con il primo motivo di ricorso il Comune di Verona denuncia la violazione e la falsa applicazione dell'art. 7.1.a) DLgs 30 dicembre 1992, n. 504.

8.2. Il ricorrente sostiene, al riguardo, che l'art. 7.1) D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, contiene una elencazione tassativa dei soggetti meritevoli di esenzione dall'ICI. Seguendo i principi generali in materia di interpretazione della legge, valore prevalente dovrebbe essere attribuito al significato letterale della norma in base all'art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale. Il riconoscimento al Consorzio ZAI del diritto all'esenzione di cui all'art. 7 amplierebbe la sfera dei soggetti esenti, utilizzando lo strumento dell'interpretazione analogica in contrasto con il principio enunciato e con un'operazione ermeneutica che non sarebbe in alcun modo consentita in materia tributaria, ai sensi dell'art. 14 delle Disposizioni sulla legge in generale.

8.3. Il motivo è fondato. Infatti, l'art. 7.1.a) D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, nell'indicare gli immobili posseduti dagli enti pubblici che sono esentati dall'ICI, effettua un'elencazione, relativamente lunga, di soggetti di diritto pubblico, che è, peraltro, chiaramente divisibile in due parti: in una prima parte sono elencati gli enti pubblici territoriali (Stato, Regioni, Province, Comuni, Comunità montane), e in una seconda sono elencati degli enti pubblici locali non territoriali (unità sanitarie locali, istituzioni sanitarie pubbliche autonome, Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura). La disposizione normativa integra solo il primo subelenco con l'aggiunta dei consorzi tra enti pubblici territoriali, mentre per gli enti pubblici non territoriali non si fa alcun riferimento a forme di organizzazione comune tra di esse. Già, dunque, stando alla lettera della legge e all'interpretazione topica della specifica disposizione normativa, dovrebbero essere considerati esenti dall'ICI solo i consorzi tra enti pubblici territoriali, con esclusione di qualsiasi forma di unione tra enti non territoriali e tra enti territoriali e non territoriali.

La medesima conclusione è, poi, avvalorata da alcune altre considerazioni di natura logica e sistematica.

Dal primo punto di vista, si può osservare che, se si scorrono tutte le lettere dalla a) alla i), in cui è diviso il primo comma dell'art. 7 DLgs 30 dicembre 1992, n. 504, si ricava l'impressione immediata della delineazione di un frastagliato confine tra oggetti di sottoposizione all'ICI ed oggetti esentati, che viene tracciato secondo una serie di vari criteri sia soggettivi sia oggettivi, tra i quali, se il legislatore avesse voluto, avrebbe potuto trovar posto anche quello dei consorzi tra enti territoriali ed enti non territoriali. La scelta di tali criteri costituisce, comunque, una manifestazione tipica dell'esercizio della discrezionalità legislativa, che li sottrae ad ogni possibile interpretazione, non solo analogica, ma anche estensiva, ove non ricorrano gli estremi della irragionevolezza del contrasto con il sistema normativo.

Nel caso di specie tali estremi non ricorrono, anzitutto, perché la contrapposizione tra enti pubblici territoriali ed enti pubblici locali non territoriali è così fortemente e diversamente caratterizzante i corrispondenti settori dei soggetti di diritto pubblico da costituire una solida base razionale per discipline differenziate di agevolazione tributaria. In secondo luogo, ritenere, coma ha fatto il legislatore, che un soggetto di diritto pubblico che risulti dal consorzio, oltre che di enti territoriali, anche di un solo ente non territoriale, resti nel campo della sottoposizione all'ICI, non è illogico, se si pensa alla differenza del regime tributario per i beni di enti pubblici diversi dal Comune (nel caso in esame, della Provincia e della Camera di commercio) a seconda che il loro proprietario li conservi per sé o li trasferisca al Consorzio.

Inoltre, la figura soggettiva consortile prevista dal D. Lgs. 24 aprile 1948, n. 579, può divenire proprietaria di immobili diversi da quelli eventualmente conferiti dagli enti pubblici consorziati, come può desumersi dall'art. 2 e dall'art. 3 del citato atto normativo. Tutti questi beni sono fonte di entrate tributarie per il Comune, mentre gli altri enti pubblici che contribuiscono, anche con propri beni immobili, all'organizzazione del Consorzio, devono tener conto che tale partecipazione comporta la spesa pubblica aggiuntiva, a favore del Comune, costituita dall'ICI.

A fronte di tali categorie di beni immobili, possono ben stare anche gli immobili che siano eventualmente conferiti al Consorzio dal Comune, per i quali soltanto l'ipotizzata irrazionalità consisterebbe nel fatto che il Comune, tramite il Consorzio, pagherebbe l'ICI a se stesso su un bene che ne sarebbe esentato se lo si considerasse di proprietà comunale. A parte che si tratta solo di una delle tre possibili categorie di beni immobili del Consorzio, l'inefficienza contabile di un pagamento indiretto del Comune a se stesso è compensata dall'efficienza e dalla chiarezza di una contabilità separata per soggetti distinti, che evidenzia anche le conseguenze della destinazione di beni a consorzi tra enti pubblici misti con enti non territoriali.

Questa costruzione normativa, risultante dalla struttura linguistica della disposizione invocata da entrambe le parti, risponde, dunque, a criteri logici coerenti e non presenta alcuna controindicazione che derivi dal sistema normativo. La scelta del legislatore, per quanto possa essere considerata opinabile, è comunque immodificabile in sede interpretativa da parte del giudice.

9. La fondatezza del primo motivo ne comporta l'accoglimento e rende superfluo esaminare il secondo motivo di ricorso del Comune di Verona, con il quale si denuncia la violazione dell'art. 2697 cc e l'insufficiente motivazione circa un punto decisivo della controversia, in ordine ai presupposti dell'art. 7 DLgs 30 dicembre 1992, n. 504, cioè all'accertamento dell'effettiva destinazione dei beni immobili del Consorzio esclusivamente ai suoi compiti istituzionali.

10. Per le ragioni illustrate il ricorso del Comune di Verona merita di essere accolto e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito, ai sensi dell'art. 384.1 cpc, con il rigetto della domanda di rimborso dell'ICI avanzata dal Consorzio ZAI.

11. Considerato il diverso orientamento assunto nella controversia da entrambi i giudici di merito, sussistono giusti motivi perché le spese processuali relative all'intero giudizio siano compensate tra le parti.

P.Q.M.

la Corte accoglie il ricorso del Comune di Verona e, decidendo nel merito, rigetta la domanda del Consorzio ZAI. diretta ad ottenere il rimborso dell'ICI. Compensa le spese relative all'intero giudizio.
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Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi